​各界人民代表会议——一段人民当家作主的历史

1954 年是中国传统纪年的甲午年。这一年的9 月15 日至28 日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京怀仁堂隆重开幕。会议通过了新中国第一部宪法，明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

1949 年10 月1 日，毛泽东站在天安门城楼上，用他指点江山的雄浑湘音，宣告：“中华人民共和国中央人民政府成立了！”从此，中国人民站起来了，中华民族的历史翻开了新的一页。

北京市第三届第一次各界人民代表会议于1951年2月26日开幕。本届会议比第一、第二两届代表会议在民主形式和内容的充实方面又向前迈进了一步。图为中央人民政府刘少奇副主席作重要报告。摄影/ 刘庆瑞

历史发展到这个节点，是经历了坎坷而艰辛的摸索实践的。毛泽东早在1940 年的《新民主主义论》和1945 年的《论联合政府》中，总结近代中国历史发展经验，就主张把人民代表大会制度作为国家的政体。1949 年9 月29 日，新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的临时性宪法《共同纲领》规定：“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”但是，当时在全国范围内进行普选的条件尚不具备。虽然大片国土已经解放，但是西南、西部、南部地区仍在国民党占据之下。另外，还有200 万土匪、特务、恶霸、反动会道门头子、反动党团骨干分子等武装敌对势力，不断地公开和暗地搞武装破坏，企图将人民政权扼杀在新生摇篮。建国之初，经济萧条，全国土地改革尚未完成，城市民众也未充分组织起来。因此，《共同纲领》规定：在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权；在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。

各界人民代表会议制度作为人民代表大会制度的前身，解放战争时期各解放区已经实行过，积累了丰富的实践经验。但那毕竟是在战火之中的农村，而在进入城市，开始建设新社会的形势下，又必然会遇到新的问题。怎么办？还得靠新的实践。首先解放的北平，作为新中国的首都，理所当然地走在了全国的前头。

1949 年1 月6 日，彭真在良乡对准备进城接管北平的干部讲话时说：“民主制度要逐步建立，决不能马上实行普选，因为我们吃过这个亏。我们刚一进城，情况不明，敌我都难分清时，不能采取民主选举、无记名投票的办法。民主建设应先从座谈会做起，然后召开临时代表会议，最后再召开人民普选的代表大会。”依据这样一个思路，北平和平解放后，以彭真为书记的北平市委，从召开党内代表会议和党外工人代表会议、农民代表会议开始，陆续召开党外人士的政治座谈会、工商界的经济座谈会、文教座谈会及其他解决专门问题的各种小型座谈会。在摸清了实际问题和群众诉求之后，彭真决定把开好市各界人民代表会议提上日程。

1949 年8 月9 日至14 日，北平市第一届各界人民代表会议在中山公园中山纪念堂举行。经推选出来的会议代表，包括了各民主党派和工人、农民、妇女、青年、学生、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、教育界、文化界、新闻界、艺术界及宗教界民主人士等各方人士一共332名。这些代表穿着迥异，组成了一幅色彩斑斓的画面。著名社会学家费孝通教授，从着装这个细节，生动形象地描述了与会代表的广泛性：

我踏进会场，就看见很多人，穿制服的，穿工装的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿长袍的，还有戴瓜皮帽的，这许多一望而不同的人物，会在一个会场里讨论问题，在我说是平生第一次。这是什么意思呢？我望着会场前挂着大大的“代表”二字，不免点起头来。代表性呀！北平住着的就是这许多形形色色的人物。如果全是一个样子的人在那里开会，那还能说是代表会么？

中央对这次会议给予高度重视，朱德总司令和华北人民政府董必武主席出席开幕式并讲话，中国国民党革命委员会中央主席李济深、中国民主同盟中央主席沈钧儒和无党派民主人士郭沫若到会祝贺并致词。8 月10 日，周恩来到会作了题为《将革命进行到底与建设新中国》的政治报告。8 月13 日，毛泽东来到了会场并讲话。他希望全国各城市都能迅速召开同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，并为召开普选的人民代表大会会议准备条件。他说：“一旦条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。”讲话时，毛泽东从衣兜里掏出一封市民来信，说：这封信提出了三个问题，要会议处理，“一是物价高涨；二是捐税多，失业多；三是共产党员吃苦耐劳，工作勤奋，军纪严明，这是好的地方。”会议当即决定将原定会期三天延长为五天，对市民来信中前两个问题展开了热烈讨论。出席会议的代表深受鼓舞，纷纷献计献策，会场十分热闹。这画面，与部分代表最开始在会场里拘谨到不知道该怎么站立形成了鲜明的对比。

细节体现真实，也折射了全貌。彭真在会议总结报告中说道，这次会议开得很好，代表们争论很多，却又如家人。

会后不久，即1949 年9 月4 日，毛泽东就各地召开各界人民代表会议作出指示：“在新解放区，各界代表会的开始若干次，代表的产生可以推派和聘请为主，由可靠民众团体的民主选举为辅，以后，即可改为由各团体、各界的民主选举为主，推派和聘请为辅。”

如果说北平市第一次人民代表会议还只是一次民主的试验，那么，接下来的第二届各界人民代表会议，则真正代行了人民代表大会的职权，选举产生有党外人士参加的市人民政府和市长。这在全国还是第一次。

民主的共性在于多数决定，同时尊重少数。同样的，北京市第二届各界人民代表会议也有着广泛和充分的代表性，代表人数从上届的332 名增加到了423名。从政府、军队到人民团体和机关，从工人、农民到工商业资本家，从共产党和各民主党派到宗教界民主人士、阿訇和喇嘛，从青年学生到八十三岁高龄的地方耆宿，所有北京市各民族人民都有代表参加。

1949 年11 月20 日，北京市第二届各界人民代表会议开幕。《人民日报》发表了题为《地方人民政权建设的示范》的社论。这次会议的议程，一项是听取和讨论聂荣臻市长和张友渔副市长所作的报告；一项是选举市长和市政府的组成人员；再有一项是，讨论决定本行政区域内的重大事项之一：封闭全市所有妓院，在首都北京彻底结束几千年遗留下来的野蛮的蹂躏妇女的丑恶现象。

引人注目的是，会议结束时，致闭幕词的不是领导干部，而是年龄最大的代表，八十三岁的原清代翰林潘龄皋。只见他颤颤巍巍地走到台前，激动地说：

我本来是封建时代的旧官僚，照我的出身，我应该说封建制度好。可是我现在要说新民主好，新民主比封建制度好过千万倍。封建时代老百姓都不能说话，受苦受压迫也不许说话。现在老百姓在新民主主义之下，不仅可以说话，而且说要怎么办，就能怎么办……在这三天大会中，我的感想是我们真正到了大同盛世，我们选举了市长、副市长和市政府委员，我们听到了聂（荣臻）市长的政府工作报告，这个报告是忠实执行上次会议的决议情形，我们讨论了政府的税收提案，也作出了许多发展生产、提高文化的决议。在这些重大的成就当中，最使人兴奋感动的，我觉得有两件大事：第一件是毛主席关心我们北京人民的生活疾苦，指示政府筹划粮食，准备充分的供给，并且开办零售商店，让一般穷苦老百姓能买到粮食和煤。市政府也立刻照办了……第二件好事是封闭北京的妓院，这是一件大善事。封闭妓院这件事，我过去在甘肃任内是做过的，可是做不到，办不好，现在经过我们代表会通过，北京市人民政府马上就办了，马上就办好了，这就是新民主的好处，也是人民政府真正替老百姓办事，为老百姓忠实服务的好处。

谈起会议一致通过封查妓院的决议，这里面还有一段鲜为人知的故事。

北京市第二届各界人民代表会议召开前，即1949 年11 月7 日，彭真核发北京市委《关于本市妓女情况及处置方针向中共中央、华北局的报告》，提出根据舆论要求，拟对妓院采用断然禁绝的政策，具体实施办法是：封闭妓院，征收妓院财产；训练妓女，医治性病，组织学艺，自立谋生；对妓院老板、领家加以管训，清查其罪恶。

为了摸清实际情况，在第二届各界人民代表会议开幕前几天，即11 月12 日，彭真在听取市公安局的汇报后，在市委组织部长刘仁、市公安局治安处副处长武创辰等陪同下，来到妓院比较集中的前门外“八大胡同”、南城一带了解情况。面对彭真的和蔼询问，一个十三岁的小姑娘低着头，怯生生地说，做这行业两年，十二岁开始打茶围，以后就接客了。

看着神情木然的小姑娘，几位长者心情十分沉重。

在“八大胡同”，还遇到一个十五岁的小姑娘，当被问到怎么来到妓院时，小姑娘痛哭流涕，讲了自己被卖到妓院的经过。彭真问她挣多少钱，她说“四个窝窝头”。原来，除了交房钱、铺盖钱、灯油钱外，她挣的钱全被老板扣去了。

妓院乃旧统治者和剥削者摧残妇女精神与肉体，侮辱妇女人格的兽性野蛮制度的残余，传染梅毒淋病，极大危害国民健康。11 月21 日，查封妓院的决议一通过，聂荣臻市长当即下达“立即执行”的命令。一夜之间，全市224 家妓院全部被封闭，老板和领家424 人被集中审查，妓女1288 人被收容训练。第二天上午，当罗瑞卿向会议报告十几小时之内彻底取缔妓院时，全场沸腾，掌声经久不息。

北京市人民政府为执行人民代表会议决议坚决封闭妓院。

图为人民政府用汽车收容妓女，以进行改造。摄影/ 庆瑞

会议结束后，北京引领全国，又开始积极探索人民民主政权向基层延伸的新路子。

1950 年2 月25 日至27 日，北京市第二届各界人民代表会议第二次会议通过《关于设立区各界人民代表会议的决议》，决定先选择两三个区试行。闭幕会上，彭真说，在区各界人民代表会议中，应该包括有本区的工厂、学校、机关、团体（包括工商界）和各街道其他居民的代表。工厂和街道居民的代表应该占较大的比例，使他们有充分表达意见的机会。

8 月7 日，彭真将起草的《北京市召开区各界人民代表会议的初步经验》上报中央。报告中，彭真写道，在区代表选举方法上，根据现在几个区的经验来看，在目前情况下，还不能以公民个人为基础实行普选，还只能采取简便的方式来推选代表，即各职业团体和机关、党派的代表，由各单位选派；其他零散居民代表则按户口即家庭作为基础（每户一人）来推选。这样还可以达到百分之六十至八十左右的户口有人参加选举（有的是一院若干户共派一个人参加）……零散居民的觉悟和组织程度都还很低，生活又多半很困难，昼夜都要为糊口奔忙……在目前区代表会所要解决的问题中，各家庭成员间，又无多大利害矛盾，也并不十分需要人人都到会。在会议中要注意，不要“小孩穿大人衣服”，把市人民代表会议的规则和做法，机械地搬到区会议上。

8 月9 日，中共中央批转彭真的这个报告，毛泽东为中央起草批语：“兹将北京市委关于北京市内各区开人民代表会议的经验发给你们参考。我们认为大城市的各区召开人民代表会议是必要的和有益的，请各大城市市委考虑实行。”

1951 年2 月26 日至28 日，北京市第三届各界人民代表会议召开，彭真致开幕词说，本届会议在代表产生方法上，比上届前进了一步。各公营工矿企业的代表、专科以上学校的代表，已做到以生产或学校为单位，由选民大会直接选举了。农民、工商界、青年、妇女代表和区域代表等，已普遍做到由代表会议选举了。这两类代表，已达到代表总数的83%。

这一时期，中国大地饱经战乱，经济凋敝，民生维艰，百废待举。朝鲜战争又分散了中国的人力、财力，付出重大牺牲。但即便环境如此艰难，中共中央还是把政权建设的重点放在了开好县一级人民代表会议上。从1950 年到1951 年，各级各界人民代表会议发展迅速，并已具雏形。然而，由其代行人民代表大会职权的情况却不尽理想，尤其是县级，全国2068 个县、58 个旗，仅有90 个县、5 个旗代行了人民代表大会职权，还不到全国县（旗）总数的5%。

民主的道路有如山路般曲折蜿蜒，但由此滋养出来的人民当家作主之花却开得娇艳欲滴，分外妖娆。

到1952 年8 月，北京市城、郊各区和11 个乡（镇），普遍召开了代行人民代表大会职权的各界人民代表会议，并选举建立了各区和乡（镇）人民政府；所有的行政村也都召开了村人民代表会议并选举了村人民政府。由选举产生的各级政府，都有社会各阶层的代表人物参加，民众期盼几千年的民主终于开花结果。

1952 年年底，大陆重大军事行动已经结束，反革命的残余基本肃清，土地改革基本完成，“三反”“五反”运动基本结束，社会环境趋于安定，国民经济全面恢复。中共中央认为，实行普选，召开人民代表大会会议，制定宪法的条件已经成熟。

1953 年1 月13 日，中央人民政府委员会第二十次会议决定，当年召开由人民用普选方法选举产生的地方各级人民代表大会会议，并在此基础上召开全国人民代表大会会议，制定宪法。

紧接着，2 月11 日，新中国第一部选举法诞生。千百年来，中国人民真正做了自己的主人，第一次享有了普遍、平等的选举权和被选举权。

选举法通过后的第二个月，大规模的选举活动就在全国各地热烈开展了起来，直至1954 年8 月，全国县级以上的地方各级人民代表大会全部建立。

1954 年9 月，第一届全国人民代表大会会议胜利举行，会议制定了第一部宪法，规定各级人民代表大会在普选基础上产生，是高度民主性质的人民代表机关，接受人民监督。各级人民代表大会一律实行民主集中制。全国人民代表大会统一行使最高国家权力，地方人民代表大会是地方的国家权力机关，其他国家机关都由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。

人民是历史的缔造者和审判者。

历史可能会被忽视或遗忘，但却不会蒙蔽后人。建国之初全国各地那一幅幅栩栩如生的人民议政的镜头，加上百姓特有的淳朴，录制成了一段人民当家作主的历史活剧，供后人审视和评说。

金冲及先生在他的《二十世纪中国史纲》一书中这样评价：各届人民代表会议“是整个社会大变革中富有象征性的一个缩影，它把民主从过去少数人的权利，变成多数人享受的权利，这才是真正的人民民主”。