关于宁德市海洋环境保护情况的调研报告

作者: 编辑:郭翼 来源:宁德人大网 发布时间:2022-04-09

关于宁德市海域使用管理和海洋环境保护情况的调研报告


  根据今年市人大常委会监督工作计划,为了开展好我市海域使用管理和海洋环境保护专题询问工作,7月下旬至8月中旬,市人大常委会领导分四组带领部分常委会组成人员和人大代表,分别深入沿海四个县(市、区)开展海域使用管理和海洋环境保护工作调研。各个调研组实地查看了全市相关海域情况,考察了养殖渔排、育苗基地、涉海企业、污水处理厂等,并听取当地政府有关工作汇报,与相关部门、乡镇、企业负责人和养殖户代表等进行了座谈交流,广泛听取意见建议。现将调研情况报告如下:

  一、主要工作成效

  我市是海洋资源大市,全市海域面积4.45万平方公里,占全省三分之一,境内大陆海岸线长1046公里,占全省27.88%,拥有大小港湾29个,海岛538个,海洋生物种类繁多,港口、岸线、渔业、滨海旅游等资源丰富。《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《福建省海域使用管理条例》、《福建省海洋环境保护条例》(以下简单“两法两例”)颁布实施以来,各级政府及相关部门坚持依法管海、依法治海,不断强化法制宣传,加大执法力度,严厉打击各种违法用海、破坏海洋环境的行为,海洋管理手段不断强化、管理领域不断拓展,促进了全市海洋经济快速发展。

  (一)实施海域使用管理规定,促进海洋资源合理利用。

  1、科学修编新一轮海洋功能区划和海水养殖规划。2010年开展新一轮省级海洋功能区修编。在修编过程中,坚持与土地利用规划、城市规划、港口规划等做好衔接,保证了海洋功能区划的科学性和前瞻性。各地合理安排海洋产业布局,将港口建设、特色产业发展、海域资源开发利用、环境保护和生态建设等任务进行细化明确,着力满足海洋经济发展的用海需求。各地还结合《宁德市海水养殖水域规划》和《三沙湾海水养殖水域规划》等规划,及时调整海水养殖规划,至2020年,全市禁养区、三沙湾内临时养殖区全部退出养殖,其他海域的临时养殖区适时退出养殖。

  2、依法开展海域使用确权审批。截至2011年,全市累计确权用海项目4068宗、面积16095.61公顷,其中渔业用海3901宗,面积15042.78公顷,累计征收海域使用金2014.04万元。蕉城区在审批过程中始终坚持“四不批”和“四清楚”,10年来,累计颁发渔业用海的《海域使用权证书》1328本,非渔业用海的《海域使用权证书》30本。福安市定期公开海域使用权申请审批情况,截至2012年6月,共确权164宗837.1097公顷,征收海域使用金532.6多万元。福鼎市坚持“统一规划、分级

  报批、确权发证、属地管理”的原则,2007年以来,共确权606

  宗,2044公顷。霞浦县累计确权用海项目765宗,8733公顷。

  3、推进海域资源市场化配置。2007年,我市开始酝酿和探索海域资源市场化配置工作,通过几年努力,海域资源市场化配置工作取得突破。福安市率先开展市场化配置,2010年通过挂牌竞价出让下白石镇北斗都、本斗坑村各一宗渔业用海。2011年下白石镇福屿村委、2012年溪尾镇溪邳村通过公开投标方式发包养殖用海。2010年和2011年,蕉城区共公开招、拍、挂海域使用权2宗,面积8公顷。霞浦县制定出台《关于规范村委会和村级集体经济组织使用海域管理的意见》,探索海域使用权招、拍、挂工作,推动海域使用走向市场,目前已成功对2宗共23公顷海域的使用权进行公开招投标。

  4、强化服务保障功能。组织编制《环三都澳区域(三沙湾)用海规划》和《宁德市海洋环境保护规划》,合理安排开发秩序,优化海洋产业布局。依法调整官井洋大黄鱼繁殖保护区范围,解决经济发展与保护区的矛盾。强化行政服务窗口建设,优化审批环节,做好项目用海受理、审查和报批等服务。指导企业依法减免海域使用金,减轻企业负担;开展海域使用权抵押贷款,办理海域使用权抵押贷款43宗,贷款7911.5万元,有力地增强了用海企业融资能力,解决发展资金难的问题。

  (二)重视海洋环境保护,促进海洋经济可持续发展。

  1、建立健全海洋环保长效机制。市政府将海洋环保工作全面列入政府目标责任制,把三都澳、沙埕港海域生态保护和污染治理列入市政府年度专项工作,与沿海四县(市、区)政府签订年度工作责任状,促进全市海洋环保工作的全面开展。在审批涉海工程项目时,严格落实建设项目海洋环境影响报告书的审核,确保各类涉海工程项目对海洋生态系统的影响降到最低。蕉城区持续开展专项执法行动,较好地完成了环保工作年度考核和三都澳海域生态保护、污染治理工作责任状。福安市成立了相关领导小组,加大财政预算,近几年共投入资金800多万元用于海洋环境污染治理。霞浦县建立海洋环保工作责任制度,将海洋环境保护工作列入政府重点工作,与沿海乡镇签订工作责任状,有力推动了海洋环境保护各项工作的落实。

  2、强化海洋环境监测与陆源污染防治。我市开展主要港湾环境质量、重点涉海工程项目、赤潮、江河入海污染物总量、海洋自然保护区等十三项监测工作。沿海四县(市、区)已建成4座城市污水处理厂,3座垃圾无害化填埋场和1座垃圾焚烧发电厂。蕉城区在重点乡村成立了保洁队伍,负责村里的保洁工作,并成立海上保洁队伍,投入50多万元在重点海域进行海漂垃圾专项清理整治,定期收集、统一处理垃圾。福安市在辖区海域设置了9个监测点进行水环境监测,对涉海项目的污水处理设施、固体废弃物收集设施等方面进行重点监管。在沿海乡镇建设了7个垃圾焖烧炉,2011年再次投入财政资金115万元,在沿岸重点村庄建设45个小型垃圾转运站。霞浦县严格落实海洋环境设施“三同时”规定,加大涉海项目监管,减轻项目建设污染损害海洋环境。福鼎市对近海水域环境状况进行检测,加强对陆地入海污水的处理,已建立福鼎市、太姥山镇生活污水处理厂,文度、龙安等工业园区工业污水处理厂,白琳镇石板材污水处理厂。

  3、推进海洋环境生态修复工作。多年来,我市连续在生态水域进行增殖放流工作,其中2011年在三沙湾内共放流大黄鱼鱼苗718万尾,真鲷鱼苗30万尾,长毛对虾1000万尾,沙埕港内放流鲈鱼21.8万尾;开展大米草整治生态修复项目,通过试验机械清除、药物清除等方式进行除草还滩(养殖)和除草还林(红树),到目前为止,我市已经清除大米草7000多亩,种植红树林100多亩,增加水产养殖滩涂6000多亩,大米草的总面积已从最高峰12万亩降为9.9万亩。

  (三)强化海洋执法监察,维护海洋开发良好秩序。

  在全省率先成立海洋与渔业执法支队,加强海洋执法队伍建设。落实日常岸线巡查制度,组织开展“海盾”等专项执法行动,集中查处了一批海洋违法大案、要案。仅2011年,全市海监机构就出动执法人员4109人次,执法车辆行程45859公里,执法船艇航行24759海里,对486个用海项目进行了823次执法检查,发现违法行为320起,有效制止214起,清理整顿海域14起,立案查处65起,办结案件62起,罚没金额2688万元。

  1、开展海上养殖综合整治工作。从2009年起,我市开展了海上水产养殖业综合整治工作,成立了综合整治工作领导小组,沿海四县(市、区)政府按照属地管理的原则,开展辖区内海上养殖综合整治,保障航道畅道、锚泊安全。蕉城区连续三年分阶段开展海上水产养殖业综合整治执法行动。目前,全区已组织开展整治行动数百次,清理航道88海里(宽度380米以上),浅海“三菜”养殖7000多亩,作业网具570个,养殖网箱3000口,养殖浮球13000粒。福安市组织开展海上违法养殖联合整治行动40多次,出动执法人员1100多人次、船艇120多艘次,清理禁养区内非法“三菜”养殖2万多亩。福鼎市共出动海监艇316艘次,渔政船158艘次,挂机732艘次,工作人员9306人次,清理沙埕港主航道内违规设置的定置网1580多张次、不符合规定的网箱1896口。霞浦县对长腰岛周边海域内的海上养殖进行全面退养,控制养殖规模,引导海上养殖合理布局,在溪南镇东安养殖区开展配合饵料试验,推进水产养殖标准化建设。

  2、开展非法围填海和非法采砂整治行动。一是整治非法围填海。2011年9月以来,市里成立了非法围填海专项整治工作领导小组,并在全市范围内开展专项整治行动,取得阶段性成效。蕉城区组织开展了六期大规模专项行动,摧毁非法围海9个池塘,13个闸门,整治海域面积2700亩,有效制止非法围海5起。福安市今年以来共出动执法车21余次,行程2980公里,海监执法船10航次,航程415海里,执法人员55人次,检查各类用海项目30余个,查处非法围填海案件2起。二是整治非法采砂。2011年市政府正式对外公布禁止海域采砂临时用海范围,专门成立了非法采砂专项治理工作领导小组,制定《非法采砂专项整治工作方案》,组织市海洋与渔业局、海事、边防等部门和蕉城区、福安市政府,开展“打击海砂非法开采专项执法行动”。蕉城区自2011年以来,共查处非法采砂船22艘次,处罚金额66.6万元。福鼎市严厉打击非法填海和非法采砂等行为,2003年以来,海洋执法监察共立案120起,结案115起,收缴罚款金额930万元。霞浦县打击非法围填海和海域非法采砂行为,10年来,共对125个用海项目开展了266次执法检查,立案查处25起,有力打击了违法用海行为。

  二、存在的主要问题

  (一)多种形式用海冲突加剧。我市海域资源丰富、区位优势明显,海洋开发潜力巨大。三都澳区域水深港阔,岸线富集,适宜发展港口物流、临海冶金、临港重化工业、海洋装备制造业等临海产业。三沙湾口小腹大,湾内风平浪静,也是发展海上水产养殖业的理想之地。同时三都澳和沙埕港作为对台前沿阵地,军事用海长期存在。随着我市海洋经济加快发展,不同形式用海需求进一步增加,加强海洋综合管理,统筹协调各种用海矛盾,有序推进海洋开发利用的难度进一步加大。

  (二)海洋经济持续快速发展能力不足。一是海洋经济结构不够合理。目前,我市海洋经济过度依赖于资源和环境, 一些科技含量高、资源消耗低、环境污染少如海产品精深加工、海洋药物、海洋能源等新兴产业培育力度较弱,临港产业发展较为滞后,缺少大项目支撑和引导,而一些科技含量低、资源消耗大、环境污染重如捕捞、养殖等传统产业发展速度过快,低端竞争趋势严重。二是渔业产业化水平不高。长期以来,我市渔业优势主要体现在规模和总量,增长主要依靠资源的消耗和投入的增加,发展方式粗放,大而不强、多而不优;渔业高新技术的拉动作用不够突出,造成产品附加值低,产业链条短,缺乏新的经济增长点;虽然获得各类名牌产品认证的产品数量不少,但品牌效应还没有充分挖掘出来;虽是水产品主产区,但长期以来,缺乏档次高、专业化、规模大的水产品综合批发市场。

  (三)海洋环境保护形势日益严峻。一是陆源污染问题。这是目前主要的污染问题。《宁德市海洋环境状况公报》数据显示:2009年全市主要河流污染物入海总量为62370吨,2010年为88955吨、2011年为127235吨,陆源污染物排海总量没有得到较好控制,呈逐年增长趋势。陆域直接或间接入海的生活污水、工业废水不断增加,沿海乡镇大部分没有建设生活污水处理厂,超过海域的自净能力,导致局部海域污染物种类和污染程度不断加重。在调研中,我们还发现,有的大型企业环保设施尚未及时配套建设。二是海水养殖自身污染问题。大面积的水产养殖所投放大量的肥料、饵料没有被充分消化,残料、残饵长期在海底堆积和分解,部分养殖废水及养殖人员的生活垃圾未经处理就直接排海,加上海上水产养殖密度过高,海水交换空间小、能力弱,导致海水富营养化加剧,渔业病害频发。三是大规模内湾围填海致使近岸海域资源、生态环境恶化。我市三沙湾和沙埕港都属于口小腹大的半封闭海湾,湾内围填海条件好、成本低,大规模的围填海,造成海湾面积缩小、水交换能力下降、淤积加剧,对海洋生态环境和资源可持续利用造成不利影响。四是临港工业发展,溢油、危险品泄漏等事故防范形势严峻。临港工业的快速发展,特别是大型钢铁和石化产业项目落户,各类海洋船舶活动显著增加,溢油、危险品泄露和事故性排放污染海洋环境的风险加大。

  (四)养殖用海无序、无度、无偿问题仍然十分严重。我市海水养殖点多面广,从业人员众多,情况复杂。据不完全统计,全市海水养殖面积85.14万亩,养殖户46450户,其中宁德籍养殖面积占总数的97.04%户,宁德籍养殖户占总数的95.69%;有海域使用证面积17.28万亩,占总数的20.29%;有养殖证面积9.14万亩,占总数的10.73%;共收取海域使用金2546万元。海上养殖人员绝大部分是沿海乡(镇)村当地群众,祖祖辈辈靠养殖谋生。海洋管理法律法规宣传不够广泛深入,大多数养殖人员对海洋相关法律法规意识淡薄,“门前海、祖宗海,谁占用、谁使用”等传统观念根深蒂固,存在无证、无偿、无序用海现象。对海上养殖综合整治有抵触情绪,不理解、不配合甚至和整治队伍打起了“游击战”,妨碍、阻挠养殖设施清理等,整治工作面临巨大的维稳压力和难度,每一次清理行动都要耗费大量的人力财力。由于日常巡查监管不到位,普遍存在占了清、清了再占的现象。同时,由于利益驱使,非法采砂和非法围填海行为仍然存在。

  (五)队伍建设无法满足实际工作需要。一是总体力量薄弱。海洋渔业部门职能从管“一条鱼”转到管“整个海”之后,由于管理力量薄弱,面对海域使用、项目审批、养殖用海管理、海洋环境保护等不断增加的新任务,日常工作处于应急应付状态,致使不少违法违规用海行为得不到及时纠正。我市沿海四县(市、区)的海域面积是陆地面积的6.92倍,但是核定给市本级和沿海四县(市、区)海洋与渔业部门的行政、事业编制仅284人,实有工作人员241人,据初步了解,这仅相当于国土部门编制560人的50.7%,实有646人的37.3%,工作人员总体数量严重不足。二是技术和管理人才严重缺乏。渔政、船检、加工、水技、执法、流通、法律以及海洋管理、海洋环保等岗位的技术和管理人才严重缺乏。市海洋与渔业执法支队(副处级参公事业单位)自2005年12月31日挂牌成立至今,支队主要负责人一直未配备。海域管理岗位只有市局1名编制,其他均是由事业单位或执法支(大)队借用;市局成立了资源环境保护科,霞浦县成立了环保股,其它三县只有局里内设的环保办,市县两级从事海洋环保的工作人员全部是从事业单位借用或由其他科(室)、股工作人员兼职;海洋环境监测岗位,全市只有市局监测站8名编制,福安市监测站4名编制,其它县(市、区)还未成立海洋环境监测机构。三是乡镇没有专职工作人员。根据国家海洋局、农业部渔业局和省海洋与渔业厅的要求,县级海洋与渔业行政主管部门,要将具体业务延伸到沿海乡镇,但是我市沿海乡镇都没有海洋与渔业站人员编制。目前,虽然我市沿海乡镇都成立了海管办,但工作人员不固定,不是临时人员,就是身兼多职,几乎所有的海洋与渔业行政管理和执法工作都要由县级海洋与渔业部门工作人员承担。四是工作经费没有保障。根据有关规定,海域使用管理经费应纳入财政预算,海域使用金应用于海域管理和海洋环境保护。目前市、县两级海域管理和海洋环保工作经费没有列入财政预算,仅依靠上级项目经费无法满足工作需要。全省六个沿海设区市,只有我市海域使用金没有返还用于海洋管理。

  三、几点建议

  海洋是我市的最大优势,也是未来发展的最大潜力。因此,要坚持开发与保护并重、管理与使用并举的原则,正确处理好海洋渔业用海和项目用海的关系、海洋开发与环境保护的关系、发展海洋经济和保障民生的关系,妥善解决好海洋功能区划、有序有偿用海和海洋环保等问题,推进海洋资源科学有序的开发。

  (一)充分发挥政府的主导作用。一要合理开发海洋资源。从海洋自身的承载能力和发展潜能出发,不断完善各类海洋主体功能区的数量、位置、范围,以及每个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则和政策措施等,坚持“深水深用、浅水浅用”,既优先保证港航服务和临港产业重大项目建设用海需求, 又兼顾沿海群众利益,为传统渔业发展留有余地,确保海洋资源得到充分、合理、持久、有效利用,实现效益最大化。二要加强要素保障。加大财政对保护海洋环境、发展海洋经济尤其对科技兴海、重大项目的支持力度,促成资金使用的倍增效应;海域使用金要应收尽收,按照取之于海、用之于海的原则,对征收的海域使用金专款专用,全额返还用于海洋开发保护;积极探索建立资源节约利用的约束机制和激励机制,调节海洋资源供给和海洋环境容量;建立健全渔民社会保障机制,从根本上解决其目前水中无鱼、上岸无地、转岗无技、生活无着的状况。三要加大宣传力度。充分利用新闻媒体、互联网等方式,以及通过“世界海洋日”主题活动等,开展形式多样的海洋法律法规、海洋环境保护等内容的宣教活动,增强全民的海洋“蓝色国土”意识、依法用海意识、海洋生态环境保护意识和可持续发展意识,争取社会各界对发展海洋经济、保护海洋生态环境的广泛关注和支持,在全社会形成“保护海洋,人人有责”的良好氛围。

  (二)严格落实海洋功能区划。海洋功能区划是海域使用管理的科学基础,海域使用的审核、审批要严格以其为依据,充分发挥海洋功能区划的规范和引导作用。要科学合理布局,统筹安排各行业用海,明确养殖用海同其他用海之间的界线,严格按照科学合理养殖的要求发放海域使用证,对限养区内的暂不影响项目和航道的养殖户可发放临时海域使用证,确保用海需求,稳定渔业发展。同时,要加强对海洋功能区划的宣传,通过广播、电视、报刊等多种形式,公布年度养殖用海面积计划与海域位置以及申报办理方法,增强群众“依法用海、规范用海、有偿用海”的自觉性,为海域使用管理制度的贯彻执行创造一个良好的外部环境。港务部门要按照海洋功能区划,做好海洋功能区的航标设置工作,做到醒目易于辨认。

  (三)加快推进海洋经济科学发展。加快海洋产业发展,规划建设现代化海洋产业体系,着力构建“一环、一带、四区”的海洋经济发展格局,促进我市新兴临港重工业、现代海洋服务业、现代海洋渔业、海洋新兴产业培育等基地建设,打造科学发展的海峡蓝色产业带。一要重点发展临港工业产业集群。依托临港工业区,以石化、冶金、装备制造、船舶等临港工业为主导,拉长产业链条,构建大中小型企业配套、轻重工业并举、高新技术和适用技术相结合的临港工业集群。二是促进传统渔业转型升级。要通过调整近海作业结构、海洋养殖结构、初级产品与精深加工产品结构,实现渔业向规模化、集约化、产业化经营转变。三是构建科技兴海公共服务平台。实施海洋开发需要海洋服务系统的技术保障和支撑,即海洋环境监测与预报、海洋信息服务等方面的高技术化。要做好海洋勘探、数据搜集和海洋环境资源更新调查评价、监测等基础性工作,为科技创新提供必要保障。逐步建立起海洋功能区划管理信息系统,为全方位动态跟踪和监测海洋资源利用状况与环境质量状况、强化政府对海域使用实时监督管理和减灾预警提供基础依据和科技支撑。

  (四)狠抓陆源污染的控制。一是坚持开发与保护并重。积极引导发展技术起点高、资源消耗少、经济效益好的产业,特别是对污染重的产业要实行严格控制。新建项目要严格执行环境影响评价及“三同时”制度,从污染防治和海洋环境保护的角度严把审批与监督关,对不符合海洋环境保护规定的滨海工业、港口码头等海岸工程要坚决履行“一票否决权”,决不能以牺牲海洋环境为代价,把海洋当作纳污池、垃圾桶。要加强对在建项目执行情况的检查,确保其按照环境保护的要求建设好相应的环保设施,对于不按照要求建设环保设施,或者是经济效益差、污染严重、治理无望的企业,要坚决取缔和关停。二是加大对工业企业监管力度。各级环保部门要会同有关部门加大对现有污染企业“三废”治理的监控力度,着力抓好企业污水排放的整治,进一步提高排放质量,逐步实现零排放。进一步加强对重度排污行业的监管,对皮革等重点污染的企业,要全面强制性推广“集控处理、达标排放”的办法,强化排污设施建设,加强监管,落实责任,做到达标排放。要严格执行相关制度和规定,杜绝偷排、漏排、暗排污染物现象的发生。要大力倡导清洁生产,推行循环经济,支持和鼓励企业节约用水、无害排放、循环利用。三是加快基础设施建设。要加快生活污水和生活垃圾处理设施建设,加强污水处理管网设施建设,完善配套设施。四是切实加强农业方面污染治理。新建、改建、扩建的规模化畜禽养殖场必须严格执行环境影响评价和环保“三同时”制度,推广生态畜禽养殖摸式。大力开展生态农业建设,搞好水土保持,避免农药、化肥通过径流入海。

  (五)加快解决海上养殖问题。一是堵住源头、严控新增。由政府发布禁令,严禁新制作和加工渔排养殖设施,严禁渔排养殖设施迁入我市管辖海域。二是深入调查、摸清底数。对所有现存养殖设施进行统一编号,登记造册,摸清养殖户信息和养殖种类、数量。三是分门别类,逐步清理。对禁养区内的,坚决清,航道、锚地由各职责部门负责管理,军事用海区域由部队进行管理,项目用海区域由业主进行管理。限养区内的,采取规定养殖年限,逐步淘汰。养殖区,由养殖户协议按规划、按比例缩减后,发放养殖证,规范管理。四是要妥善解决富余养殖人员出路。沿海四县(市、区)政府要抓紧研究出台扶持政策,鼓励和引导被清理养殖从业人员发展其他产业或外海养殖,切实帮助沿海群众解决富余劳动力出路问题。同时,对于非法围填海、“抛巨石”养殖要严厉打击。对于采砂问题的解决,可以学习借鉴福州和莆田的经验。福州流域委托边防开展违法采砂专项治理的模式,进一步整合海洋管理职能,由多头执法转变为统一执法、综合执法。莆田市实施堵疏结合的措施,开展海砂资源勘探普查,编制海砂开发利用规划,并于2011年率先在全省公开招标拍卖海砂开采临时用海使用权45宗,面积2067.36公顷,收缴海域使用金3068万元,高于按照国家规定的采砂临时用海海域使用金标准的31.9%。

  (六)切实加强加快海洋管理队伍建设。随着我市海洋经济加快发展,海洋管理任务艰巨,凸显提升海洋管理能力的重要,因此要切实加强海洋管理队伍建设。一是解决有编制无人员问题。通过公开招考、人才引进等各种渠道,按核定编制岗位配足配好人员。二是配强宁德市海洋与渔业执法支队主要负责人。三是学习借鉴漳州市做法,解决基层工作人员问题。漳州市创新基层海洋管理模式,在全省率先创立乡镇海洋与渔业管理工作网络,5个沿海县(市)31个沿海乡镇全部设立了海洋与渔业站,配备了119名乡镇海管专职干部和211名村协管员,实现海域管理服务窗口前移。四是落实工作经费。严格按照有关规定,将海域管理和海洋环保工作经费列入财政预算,将征收的海域使用金全额返还用于海洋管理。



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