关于推动打好污染防治攻坚战的决议落实情况的调研报告

全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于
《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强
生态环境保护依法推动打好污染防治
攻坚战的决议》落实情况的调研报告

——2020年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

全国人大常委会副委员长 丁仲礼

    2020年12月23日，十三届全国人大常委会第二十四次会议举行第二次全体会议。全国人大常委会副委员长丁仲礼作全国人大常委会专题调研组关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议落实情况的调研报告。 摄影/马增科

全国人民代表大会常务委员会:

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，谋划开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，推动生态环境保护取得历史性成就、发生历史性变革。2018年5月，党中央召开全国生态环境保护大会，全面系统总结了习近平生态文明思想，对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出部署。2018年7月，十三届全国人大常委会认真学习贯彻习近平生态文明思想和党中央决策部署，专门加开会议审议通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》（以下简称《决议》）。今年6月至9月，全国人大常委会组织开展《决议》贯彻落实情况专题调研。栗战书委员长，王晨、沈跃跃、丁仲礼副委员长在赴地方开展执法检查期间，带领调研组就《决议》落实情况与广西、江西、福建、河北等12个省（区、市）人大常委会、政府及相关部门、人大代表进行了座谈。结合议案建议办理工作，调研组赴山西、浙江、湖北等7个省（区、市）进行了调研，并委托其他地方提供了书面报告。10月，调研组召开座谈会，听取国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院共16家单位的情况介绍，全面了解《决议》落实情况。现将有关情况报告如下。

一、深入学习贯彻习近平生态文明思想，坚决落实党中央关于生态文明建设决策部署，认真贯彻《决议》精神，依法推动打好污染防治攻坚战取得明显成效

（一）强化思想引领，深入学习贯彻习近平生态文明思想

习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是保护生态环境、推动绿色发展、建设美丽中国的方向指引和根本遵循。全国人大常委会坚持把学习贯彻习近平生态文明思想和党中央关于污染防治攻坚战的决策部署作为重大政治任务，栗战书委员长及委员长会议组成人员带头宣讲，推动习近平生态文明思想深入人心。国务院有关部门自觉用习近平生态文明思想武装头脑、指导实践、推动工作。司法机关把生态环境司法工作摆在更加突出位置谋划推进，提供了强有力的司法保障。地方党委、人大、政府坚持把习近平生态文明思想作为打好污染防治攻坚战、加强生态文明建设的强大思想武器，普遍召开生态环境保护大会，出台一系列相关文件，部署落实污染防治攻坚各项任务。各地各部门普遍建立了习近平总书记关于生态环境保护重要指示批示贯彻落实机制，确保党中央生态文明建设部署不折不扣落实到位。各地普遍扭转了过去铺摊子上项目、追求眼前利益的观念，摒弃以牺牲环境换取一时一地经济增长的粗放发展方式，污染防治力度加大，生态环境明显改善，人民群众生态环境获得感、幸福感和安全感不断增强。

（二）提高政治站位，严格落实生态文明建设政治责任

全面加强党的领导。全国人大常委会始终紧跟党中央部署，把生态文明建设作为重点领域，加快立法步伐，加大监督力度，支持和保障代表履职，通过依法行使职权推动党中央决策部署落到实处。栗战书委员长先后4次担任执法检查组组长，3次作执法检查报告并主持专题询问。各国家机关坚持党委领导、政府主导、企业主体、公众参与原则，指导、推动各级各部门全面贯彻落实党中央决策部署。各地各部门普遍成立了以党委（党组）牵头的生态文明建设领导小组、生态环境保护委员会等，统筹协调处理重大问题。

严格落实生态文明建设责任制。各地均建立了生态环境保护“党政同责、一岗双责”制度，形成齐抓共管、各负其责的工作格局。各地区各部门贯彻落实《省（自治区、直辖市）污染防治攻坚战成效考核措施》要求，压实生态环境保护责任。国家发展改革委等部门出台了《高质量发展综合绩效评价指标体系（试行）》，设置了11项有关绿色发展方面的指标。福建、江西、贵州、青海等地出台生态文明建设促进条例，强化生态文明建设考核评价的刚性约束。

（三）强化法治建设，用最严格制度最严密法治保护生态环境

完善生态环境保护法律制度体系。全国人大常委会加快推进和完善生态文明制度体系，将16部相关法律列入立法规划，作出系统安排。在修改完善环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律基础上，制定土壤污染防治法、生物安全法、资源税法，修改固体废物污染环境防治法，出台《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，审议野生动物保护法、长江保护法等草案。在立法中把党中央重大决策部署、污染防治攻坚战行动计划主要内容和各地各部门典型经验做法以法律的形式固定下来，为打好污染防治攻坚战提供了有力的法律武器。

加强配套法规标准体系建设。国务院有关部门加快制定生态环境监测、有毒有害化学物质环境风险管理等法规，出台土壤污染防治基金管理办法等配套文件，发布《农用地土壤污染风险管控标准（试行）》《非道路移动柴油机械排气烟度限值及测量方法》《挥发性有机物无组织排放控制标准》《制药工业大气污染物排放标准》《涂料、油墨及胶粘剂工业大气污染物排放标准》等相关标准，生态环境保护配套法规标准体系不断完善。

加快构建地方生态环保法规体系。各地人大及其常委会将生态环保作为立法的重点领域，地方法规建设取得明显进步。31个省（区、市）全部完成大气污染防治相关条例的制修订工作。辽宁、江苏、福建、河南、宁夏、新疆等省（区）人大常委会作出了全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议。地方立法加快推动，北京、上海及时制定《生活垃圾管理条例》，广泛凝聚社会共识，依法推动垃圾分类工作深入开展。区域协同立法扎实推进。京津冀三地同步表决通过了机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，在基本原则、核心条款、关键举措上保持协同一致，为合力治污提供法治保障。云贵川三省人大常委会积极探索赤水河流域保护协同立法。山西、广东、青海等省人大常委会加强指导，支持设区的市人大常委会加快制定地方生态环保法规。

深入开展法规清理工作。国务院办公厅印发了《关于开展生态环境保护法规、规章、规范性文件清理工作的通知》，最高人民法院印发了《关于落实全国人大常委会决议开展生态环境保护司法解释和规范性文件清理工作的函》。全国人大常委会法制工作委员会贯彻落实《决议》要求，推动各地各部门持续开展生态环保领域法规、司法解释等规范性文件集中清理工作，督促地方修改814件、废止127件地方性法规，推动制定机关及时修改、废止或者重新制定37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释以及1.1万余件各类规范性文件，基本完成生态环保领域规范性文件集中清理工作任务。

（四）强化监督检查，推动生态环保法律制度全面正确有效实施

坚持问题导向，发扬钉钉子精神，人大监督更具刚性、更有实效。全国人大常委会连续三年开展大气、水、土壤污染防治法等6部生态环境保护法律执法检查；针对生态环境突出问题，连续三年开展大气、水、土壤污染防治专题询问；认真落实法律规定，每年听取审议国务院年度环境状况和环境保护目标完成情况报告；发扬钉钉子精神，围绕北方地区秋冬季大气污染防治等，扎实深入开展调研。执法检查紧扣法律制度和法律规定，突出问题导向，开展随机抽查，形成监督压力；敢于动真碰硬，对存在的问题点名曝光，增强了监督刚性；引入第三方评估，以量化分析的方法，提高人大监督工作的科学性、专业性、权威性；召开座谈会，与人大代表、基层执法人员、企业代表、专家学者深入交流，倾听民意、集中民智；把委托地方人大同步检查作为重要组成部分，4部法律执法检查实现了31个省（区、市）全覆盖，形成人大监督强大合力。各地人大不断创新监督工作方式方法，加强跟踪监督，提升人大执法检查的权威性，增强监督工作实效。吉林、安徽、山东、甘肃等地采取省市县三级人大常委会联动工作方式，邀请五级人大代表参加执法检查。黑龙江、天津、湖北、四川等地将法律和地方条例相结合，促进国家法律与地方法规有效衔接。环保年度报告制度落实更加规范，不断向基层延伸。湖南、重庆等地制定有关办法，规范报告的内容和程序。云南在听取和审议报告后召开联组会议，开展专项评议和满意度测评。浙江实现了省市县三级政府向人大报告全覆盖，江苏有66%的乡镇（街道）人大开展年度环保报告工作。人大监督重点突出、实效明显，有力推动各部门改进工作。河北、广西突出大气污染防治重点领域，连续多年深入开展大气污染防治“一法一条例”执法检查，推动重点问题得到根本解决。浙江将生活垃圾分类处置专项审议与立法、专题询问、代表建议重点督办结合起来,助力打赢垃圾治理攻坚战。针对监督工作中发现的问题，内蒙古、海南、西藏、陕西等各地人大都在第一时间督促政府及有关部门全面查找并认真整改存在的问题，在法治轨道上推动污染防治工作深入开展。

执法监管不断强化。深化生态环境保护综合行政执法改革，生态环境保护综合执法体系和能力建设不断加强。2019年，全国共下达环境行政处罚决定书16.28万份，罚没款数额总计118.78亿元。公安机关始终保持对环境违法犯罪的高压打击态势。2018年以来，全国公安机关共破获污染环境案件1.2万起，抓获犯罪嫌疑人近3.3万名，打掉团伙3048个，为打好污染防治攻坚战提供有力的执法保障。

司法保障更加有力。各级司法机关充分发挥司法审判职能作用。2018年以来，各级人民法院共受理一审环境资源刑事案件8.9万件，民事案件近51万件，行政案件12.3万件。最高人民检察院制定《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》。2018年8月以来，各级检察机关共批准逮捕破坏环境资源犯罪3.5万人，立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件17.2万件，发出公告及诉前检察建议14.8万件，提起诉讼8550件，依法加大对污染环境、破坏生态犯罪行为的惩治力度。

资金保障和科技支撑能力明显增强。中央和地方各级财政部门将污染防治攻坚战放在重要位置优先保障，投入力度持续加大。2019年全国财政生态环保资金支出超过1万亿元，比2018年增长11.9%。科技部印发《关于科技创新支撑生态环境保护和打好污染防治攻坚战的实施意见》，实施10个国家重点研发计划，组织开展污染治理关键核心技术攻关，10%的环保技术实现了国际领跑，环保技术装备专利数位列全球第一。

（五）引导公众参与，全社会生态环境保护法治意识明显提高

广泛开展宣传教育。全国人大常委会在执法检查中深入开展普法宣传教育，组织地方政府部门领导和企业负责人800多人参加法律知识问卷调查，5700多万人次通过“学习强国”平台参加法律知识专项答题，推动从领导干部做起，在全社会形成尊法学法守法用法的法治氛围。生态环境部、司法部等部门加强生态环境保护法治宣传教育，相关部门积极推动环保设施向公众开放，成为开展环境教育和科普工作的新阵地。各地结合世界环境日、法制宣传日等活动，广泛宣传生态环保法律法规，加强污染防治科普教育，积极宣传污染防治攻坚战成效。社会公众的环保意识、法治观念不断提升，主动运用法律武器同破坏生态环境行为作斗争的意识明显增强。

建立健全全民共治机制。各地各部门高度重视发挥代表主体作用，高质量办理议案建议，把代表的“金点子”转化为推动生态文明建设的有力举措。倡导绿色低碳的生活方式，发布《公民生态环境行为规范（试行）》，持续开展“美丽中国，我是行动者”主题实践活动，引导公众自觉践行绿色生活。启动地级及以上城市生活垃圾分类工作，垃圾分类逐渐深入人心、成为习惯。实施国家节水行动，营造良好节水氛围。提倡绿色出行，优先发展公共交通，全国新能源汽车推广量达480多万辆，超过全球市场保有量的50%。

积极回应人民群众诉求和关切。保障人民群众的知情权、参与权、监督权，环境信息依法公开机制不断健全。发挥媒体舆论监督作用，支持新闻媒体对各类破坏生态环境案件进行曝光。优化公众监督机制，建立生态环境违法行为举报奖励制度，完善信访投诉工作机制，引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼，鼓励群众用法律的武器保护生态环境。2019年，全国“12369”环保举报平台共接到群众举报53.1万件，基本做到按时办结，切实维护群众环境权益。

二、存在的主要问题

当前，我国生态环境保护面临的结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未得到根本缓解。以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变，主要污染物排放量仍然处于高位，不少地区环境承载能力已达到或接近上限。部分地区生态环境依然脆弱、治理任务重、修复成本高。生态环境质量从量变到质变的拐点尚未到来，与党中央的要求、人民群众的期待、美丽中国建设目标相比还有较大差距，生态环保任重道远。

一是新发展理念需要进一步贯彻落实。各地落实生态优先、绿色发展的新发展理念还需进一步巩固和提高。有的地方对“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念理解不够、认识不深，“上热、中温、下冷”现象依然存在。有的地方加强生态文明建设的战略定力不够，在经济下行压力加大的情况下，对生态环境保护的重视程度减弱、治污意愿下降、工作要求放松，存在“停一停、歇一歇”，为经济发展“让步”“留空间”的思想。有的地方对持续改善生态环境质量有畏难情绪，强调困难因素多，查找自身问题少。

二是法律制度体系还不够完善。推动绿色发展的法律制度还不够健全，国土空间开发保护、黄河保护治理、湿地保护、国家公园、南极活动与环境保护等法律需要加快制定。有的法律不适应当前需要，环境噪声污染防治法、矿产资源法、海洋环境保护法等法律有待修改。部分法律间衔接不够、制度规定不协调，土地管理法、城乡规划法、建筑法等关于建设用地准入管理规定缺少衔接。部分配套法规和标准制定工作滞后，土壤污染责任人认定等配套法规仍未出台，大气污染物综合排放标准修订滞后，地表水环境质量标准和污染物排放标准未体现区域差异，土壤污染防治标准体系亟待健全。地方性法规特色不够突出，区域流域协同立法有待加强，环境公益诉讼法律制度还不健全，生态环境损害鉴定机制有待完善。生态环境保护相关经济措施有待加强。生态环保资金仍以各级财政投入为主，地方可用财力与生态环保投入需求矛盾突出，多元化投入模式尚未真正建立。可再生能源全额保障性收购制度、省级土壤污染防治基金制度落实还不到位，生态环保资金使用绩效有待提高。生态环境保护科技支撑、成果转化和推广应用不足。

三是法律责任落实还有待加强。污染环境犯罪案件普遍存在立案难、鉴定难等问题，行政部门移送涉嫌犯罪案件数量占比偏低。司法与执法协调联动机制有待健全，部门间信息共享平台作用发挥不充分，大多数省份没有建成全面覆盖生态环境相关部门的综合信息平台，一些建成的信息平台应用不充分。一些企业履行防治污染主体责任的自觉性不够，超标排污问题突出。一些地方环境保护目标考核不严格、责任落实不到位，污染治理压力和责任逐级递减。

四是执法监管能力水平需进一步提高。生态环保全面有效监管能力不足，生态环境执法能力和水平层层递减，基层生态环境执法装备、监督管理水平与工作任务还不相适应。排污企业“违法成本低、守法成本高”问题突出，违法排污现象屡禁不绝。有的地方执法不到位、不及时、不规范的情况仍然存在，对违法行为惩处不到位，执法监管还存在失之于宽、失之于软的情况，法律的权威性、震慑力还没有得到充分体现。

五是法律宣传普及有待进一步强化。有些地方法律宣传教育学用脱节，重形式、轻实效。有的政府部门和企业负责人对法律认知度不高、掌握度不够、执行力不强，用法治思维和法治方式治理污染、保护环境的能力水平有待提升。有的地方领导不检查不学法，临时抱佛脚的思想还一定程度存在。有的部门对法定职责认识模糊，部门间协调联动不够。有的地方法院司法理念、司法能力与打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设的要求有差距。全社会办事依法、遇问题找法、化解矛盾靠法的社会氛围尚未真正形成。

三、有关意见建议

保护生态环境，建设美丽中国，是一项长期的战略任务。党的十九大提出，到2035年基本实现美丽中国的奋斗目标。党的十九届五中全会明确了生态文明建设“十四五”时期“生态文明建设实现新进步”的新目标和2035年远景目标。中央全面依法治国会议确立的习近平法治思想，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，贯彻落实党的十九届五中全会精神，贯彻落实《决议》精神和生态环境保护法律制度，以法律武器、法治力量保护生态环境，持续深入打好污染防治攻坚战，在法治轨道上推动生态文明建设实现新进步，推动建设美丽中国。

一是坚决贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立新发展理念。各地各部门要以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，坚决贯彻习近平总书记重要指示和党中央决策部署，切实提高政治站位，强化政治担当，增强责任意识，坚决扛起生态文明建设的政治责任，确保生态环境质量“只能更好、不能变坏”。要牢固树立新发展理念，处理好生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，走生态优先、绿色发展的高质量发展新路。要坚持以人民为中心，坚决守护好良好生态环境这个最普惠的民生福祉，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。要深入实施可持续发展战略，加快推动绿色低碳发展，促进经济社会发展全面绿色转型，形成人与自然和谐共生现代化建设新格局。

二是保持战略定力，深入打好污染防治攻坚战。党的十九届五中全会对深入打好污染防治攻坚战、推进生态环境持续改善和根本好转作出新的战略部署。各地各部门要保持加强生态文明建设的战略定力不动摇，坚持依法治污、科学治污、精准治污，继续攻坚克难，推动污染防治和生态环保工作深入开展。要继续调整产业结构，加快化解淘汰过剩和落后产能，积极培育新动能，大幅提高资源利用效率；不断优化能源结构，提高能源利用效率和清洁能源使用比例；大力调整运输结构，增加铁路货运比例；调整农业投入结构，提高农业废弃物处理和利用率，推进化肥农药减量化和土壤污染防治，加强白色污染治理。要强化多污染物协同控制和区域协同治理，加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气。突出抓好城乡饮用水安全保障，推进城镇污水管网全覆盖，基本消除城市黑臭水体。加强近岸海域污染治理，加快建立陆海统筹的海洋环境污染综合防治机制。强化大气、水、土壤与固体废物污染防治统筹部署、综合施策、整体推进。强化区域联防联控，加强重点区域、重点流域污染防治协调联动，携手打好污染防治攻坚战。

三是不断织密法治网，用法治保护生态环境。要以不断满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度为出发点和落脚点，加快推进生态文明领域立法，强化绿色发展法律和政策保障，及时研究自然资源产权制度和相关法律，适时启动黄河保护治理等立法项目。对经党中央批准、列入十三届全国人大常委会立法规划的项目，按照职责分工，全国人大有关专门委员会和国务院有关部门要严格落实立法计划要求，加快立法步伐，深入开展研究论证，抓紧起草相关法律。加强对重点区域、重点领域、跨界流域立法的指导和支持，及时研究解决相关立法问题，推进区域、流域污染协同治理。国务院及有关部门要按照《立法法》关于制定配套法规的规定要求，严格对照法律规定，认真梳理配套法规制定情况，加快制定、修改配套行政法规、部门规章，及时出台并不断完善生态环境保护标准。地方性法规要更有特色，通过“小切口”解决实际问题，不断增强立法的针对性、适用性、可操作性。要维护国家法治统一，持续开展生态环保法规备案审查,定期进行“回头看”,确保地方性法规和国家法律、行政法规协调一致、有效衔接。

四是充分运用法律手段，推动污染防治工作深入开展。各国家机关都要严格执行生态环境保护法律制度，确保有权必有责、有责必担当、失责必追究。各地各部门要提高运用法律武器、法治力量推动改进工作的自觉性。执法部门、司法机关要严格落实法律职责，坚持“严”字当头，依法加大监管力度，严惩重处污染违法犯罪行为，让生态环保法律制度的牙齿有力“咬合”。要加强基层环境执法能力建设，提高执法监管水平，督促指导企业认真履行防治污染的主体责任，让法律法规制度更具刚性、更有权威。健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。强化对破坏生态环境违法犯罪行为的查处侦办，加大对破坏生态环境案件的起诉力度，加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作。健全环境司法鉴定制度，完善检验鉴定工作规范，建立鉴定、评估费用追偿制度。国务院及有关部门要认真研究处理大气、水、土壤污染防治法等执法检查报告及全国人大常委会审议意见，不断推动相关问题得到解决，持续改善环境质量。各级人大要切实担负起法定监督职责，加强跟踪监督，督促和支持各级政府及其部门切实把法律制度规定变为实际行动，把法律的各项措施要求落到实处。

五是在法治轨道上不断推进生态环境治理体系和治理能力现代化。党的十九届五中全会对推动绿色发展，促进人与自然和谐共生提出了新要求。要坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，不断提升生态系统质量和稳定性。要强化国土空间规划和用途管控，深入实施生态保护红线、环境质量底线、自然资源利用上线和生态环境准入清单“三线一单”生态环境分区管控，减少人类活动对自然空间的占用，守住自然生态安全边界。要立足资源环境承载能力，不断优化国土空间布局，将区域发展战略和国土空间布局相结合，构建高质量发展的国土空间开发保护新格局。充分发挥财政资金的引导和撬动作用,加快构建多元化生态环保投入机制。健全支持绿色发展的财政税收政策，鼓励和吸引社会资本参与。健全生态环保领域财政资金的绩效评价体系，提高资金使用效率。加大生态环境保护科技研发投入力度，支持科研机构和有关企业加强基础研究、技术攻关和成果转化应用，为科学治污、精准治污提供有力支撑。及时总结实践中行之有效的成熟技术，发挥国家生态环境科技成果转化综合服务平台作用，加快技术推广应用。

六是加强宣传教育，凝聚全民生态环境共保共治强大合力。各地各部门要坚持把全民共治作为推进生态文明建设的重要抓手，广泛动员各方力量，群力群策，群防群治，打一场防治污染、保护生态环境的人民战争。要依法承担法律宣传普及责任，提高普法的针对性和实效性，加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养，使法律法规为人民群众所了解、所熟知、所掌握,为执法、司法、守法提供良好的社会氛围。要抓住领导干部这个“关键少数”，带头学法用法守法，推动法律法规进入执法、融入司法、列入普法。要依法做好信息公开，加强宣传引导，依法保障公众对生态环保工作知情权、参与权和监督权,鼓励群众用法律的武器保护生态环境，维护切身利益。要广泛普及生态环保科学知识，引导全社会增强生态意识、环保意识、节约意识,引导社会公众自觉履行生态环境保护法定义务，积极参与生态环境保护工作，养成绿色文明健康的生活习惯,积极培育崇尚生态文明、保护生态环境的社会风尚。