立足首都城市战略定位 加快推进公共文化服务保障法治建设

作者:杜飞进 编辑:刘晶 来源: 发布时间:2022-06-23


制定《北京市公共文化服务保障条例》(以下简称《条例》)是市十五届人大常委会立法规划项目。为做好立法工作,我们深入市、区各类公共文化服务机构进行实地调研,广泛听取各方意见建议,形成了调研报告。

一、本市公共文化服务保障立法的必要性及可行性

文化既是凝聚民族力量的精神纽带、推动国家发展的重要支撑,又直接关系民生福祉和人的全面发展。党的十八大以来,党中央把加强公共文化服务作为实现人民基本文化权益的主要途径,把发展公共文化摆在更加突出的重要位置,加快建设和完善公共文化服务体系,研究制定并出台一系列法律法规和政策措施,群众的文化获得感、满足感不断增强。北京作为全国文化中心,培育和践行社会主义核心价值观的首善之区,有必要在健全人民文化权益保障制度上发挥示范引领作用,加快推进公共文化服务保障法治建设。

(一)上位法颁布实施明确了基本制度

2016年12月,全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》),作为我国公共文化领域第一部综合性、全局性、基础性的重要法律,确定了公共文化服务的基本原则,构筑了公共文化服务的制度体系,规定了公共文化服务的保障措施,是推进和加强公共文化服务保障工作的重要法律依据。《保障法》是公共文化服务基本法,具有“四梁八柱”性质,确立了多项制度,在设施建设、服务标准、资源整合、信息公布、社会参与、志愿服务、数字化建设等方面进行了原则性和指导性规定,并明确要求地方根据经济社会发展的实际情况对相关内容和程序予以细化落实。

(二)中央作出一系列决策部署提出了总体要求

以习近平同志为核心的党中央从统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,繁荣发展社会主义先进文化,提高全民族文明素质,实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,确立了构建现代公共文化服务体系在文化建设中的重要地位,就完善公共文化服务体系作出一系列决策部署。2018年,习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调,要推动公共文化服务标准化、均等化,坚持政府主导、社会参与、重心下移、共建共享,完善公共文化服务体系,提高基本公共文化服务的覆盖面和适用性。党的十九届四中全会进一步提出了健全人民文化权益保障制度的新要求。

(三)本市建立健全公共文化服务政策体系的探索实践积累了有益经验

近年来,本市全面深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记对北京重要讲话精神,立足首都城市战略定位,聚焦“一核一城三带两区”的总体框架,积极开展全市域示范区创建工作。2015年,市政府抓住基层薄弱环节,先后出台《关于进一步加强基层公共文化建设的意见》等“1+3”政策文件。2017年,北京市推进全国文化中心建设领导小组制定并组织实施《关于加快推进公共文化服务体系示范区建设的意见》及行动计划。目前,朝阳、东城、海淀、石景山等区已建成国家级公共文化服务体系示范区,丰台、房山、通州等5个区已建成首都公共文化服务体系示范区。2020年,市委市政府又先后发布《关于新时代繁荣兴盛首都文化的意见》《北京市公共文化服务体系示范区建设中长期规划(2019年—2035年)》等一系列规划政策,绘制出未来北京公共文化事业发展的蓝图。本市在建立公共文化服务统筹协调机制、创建新时代文明实践中心、举办群众性文化品牌活动、政府购买服务、引入社会化运营、公共文化空间拓展、多种业态融合发展等方面积累了丰富的制度成果和实践经验。这些制度成果和经验做法,需要通过立法予以固化提升。因此,制定《条例》既十分必要又非常迫切。

二、本市公共文化服务体系建设取得的成效

市委市政府坚持以人民为中心,以社会主义核心价值观为引领,深入贯彻中央决策部署及《保障法》,按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求,以推动公共文化服务设施覆盖身边化、服务内容品质化、供给主体多元化、服务方式智能化为工作重点,不断完善政策措施,创新体制机制,为构建体现首善标准和北京特色的现代公共文化服务体系积极探索实践。

(一)加强公共文化服务网络建设

全市已基本建成以博物馆、图书馆、文化馆、文化中心、综合文化室为载体的覆盖城乡的“市-区-乡镇(街道)-村(社区)”四级公共文化设施网络,基本实现公共文化15分钟服务圈。截至2020年底,全市共有备案博物馆197座,美术馆39个,市区级公共图书馆23个,市区级文化馆(群众艺术馆)20个,街道(乡镇)文化中心334个,行政村(社区)综合文化室6467个,乡镇(街道)和村(社区)的公共文化服务设施平均覆盖率超过98%。此外,还有为数众多的乡情村史陈列室、实体书店和影院剧场等。总体上看,北京市公共文化服务网络建设在全国处于领先水平,具有引领示范作用。

(二)丰富公共文化服务内容和形式

通过票价补贴、剧场运营补贴等方式,支持文艺院团提供更多公益性演出,年均提供惠民文艺演出上万场,观众达400万人次。扶持优秀文艺团队和品牌活动,开展覆盖全市、贯穿全年的首都市民系列品牌文化活动,形成了“歌唱北京”“舞动北京”“戏聚北京”“艺韵北京”“影像北京”“阅读北京”六大品牌,“群众演、演群众、群众看”,成为首都一道亮丽风景线。采用“政府+专业院团+公共文化机构”的合作模式,为市民欣赏高雅艺术提供新的平台。

(三)拓展公共文化服务新空间

鼓励实体书店拓展多样化的文化功能,把实体书店营造成融合全民阅读等新业态新体验的城市公共文化空间。截至2020年底,本市实体书店数量达1994家,特色书店、最美书店达200家,书店万人拥有率达到国际一流城市先进水平。推动腾退的老旧厂房、老城会馆、四合院等建筑设施,承载文化馆、图书馆、居民会客厅等文化设施功能,增强公共文化服务供给的便利性和多样性。启动“博物馆之城”建设,推动构建多元、平衡和包容的博物馆体系。目前,全市备案博物馆197座,数量、规模、等级和影响力均居全国之首。

(四)促进社会力量参与公共文化服务

引导和鼓励有条件的区先行先试,积极探索公共文化服务社会化运营“北京模式”,全市采取社会化运营的基层公共文化设施193家。如,海淀北部文化中心整体实施社会化运营,破解文化事业单位编制短缺、人员老化、服务效能不高的难题;石景山区建立社会化运营“选、管、用、培”全流程机制,有效解决政府多元治理主体与运营承接主体之间的角色定位和职责分工不清晰问题,做到“放手而不甩手”。以新时代文明实践中心为载体深化志愿服务,建成覆盖市、区、街道乡镇的三级文化志愿服务网络,全市目前有22个文化志愿者分中心,志愿团队322支,在册文化志愿者3.46万人。

(五)提升公共数字文化服务水平

2019年,北京数字文化馆开通,全民艺术普及线上服务平台启用,公共文化服务覆盖人群得到较大拓展。区域性公共文化数字服务平台建设逐步推进,通过微信小程序报名、预约,成为公共文化服务的常态化方式。公共文化设施与广播电视网、融媒体中心深度融合,从“硬覆盖”向“软覆盖”延伸。偏远地区高清交互数字电视普及率提升,截至2020年底,全市高清交互用户563.2万户,其中4K超高清用户170.87万户,冬奥纪实8K超高清频道已上星播出。“京·彩”城市文化网络传播活动,掀起多轮网络传播热潮。新冠肺炎疫情发生以来,有关部门和一些公共文化机构“场馆不开放、服务不停歇”,积极开展线上服务。

三、立法需要解决的重点问题

北京在贯彻落实中央精神及《保障法》的过程中制定了一系列配套政策,公共文化服务体系建设取得了显著的进步。市民文化需求呈现出三个特点:一是需求更加旺盛,总量看涨,教育文化娱乐支出占居民人均消费支出比重已经超过10%;二是需求结构转变,由缺不缺、够不够向好不好、精不精转变,由大众化、普遍化向差异化、个性化转变,由被动型、享受型向自主型、参与型转变;三是消费场景延展、泛在融合,文化消费已不局限在图书馆、书店、影院、剧场,呈现可视化、交互性、沉浸式趋势。对标“十四五”时期党中央和市委对公共文化服务高质量发展的要求,以及市民日益增长的美好生活需要,本市公共文化服务还存在发展不均衡、服务效能有待提升、社会化发展不够充分、数字化水平还不高等问题和不足,需要我们在立法中有所考量。

(一)公共文化设施建设和空间布局上仍不充分、不均衡

总体而言,北京在全国率先基本实现了公共文化设施全覆盖,但距离全体居民均等享有高质量的基本公共文化服务还有较大差距。一是城乡之间、区域之间公共文化设施布局不够均衡。目前大部分的公共文化设施和资源集中在城六区,偏远郊区和农村地区数量相对不足,且条件简陋;南城地区公共文化设施建设相对北城也较为薄弱。二是公共文化设施配套建设机制还不完善。一些城市发展新区、大型居住社区、产业功能区公共文化服务设施不足,新建、改建、扩建的居民住宅区规划、建设、移交公共文化服务配套设施仍然存在政策堵点,部分住宅竣工后公共文化服务配套设施迟迟无法移交投入使用。三是农村地区公共文化用地保障不规范。部分农村因未规划公共文化设施建设用地存在建设空白点,目前全市还有93个社区村没有综合文化室。四是区域基本公共文化服务保障差异化明显。有些区级、街乡政府对基层公共文化服务经费保障不足,对中央、市级财政转移支付资金没有专项配套,公共文化设施缺乏运维资金,设施常因硬件升级及后期维护跟不上而无法正常运行,影响基本公共文化服务供给。

(二)公共文化服务效能有待提升

全市四级公共文化服务网络基本形成,但服务效能不高的问题仍然突出,设施利用率和服务质量有待进一步提升。一是公共文化设施运行机制有待完善。目前,大多数公共文化设施服务时间与群众的上班上学时间基本相同,错时开放的时间无法满足上班族、学生等群体对公共文化的需求,服务内容对年轻群体缺乏吸引力,公共文化服务的享有率和参与度不高。二是与群众文化需求对接不畅。大部分公共文化服务机构没有建立统计年报制度和信息发布制度,提供的公共文化服务不能有效满足群众需求,存在“机构瞎忙乎、群众不买账”的现象。三是基层公共文化服务专业队伍人员匮乏。各区街乡综合文化中心普遍存在人员在编不在岗或在岗不在编、专业岗位不固定、上升通道窄、人员流失严重的情况;社区村基层文化服务人员半数以上身兼数职,缺乏组织开展公共文化活动的时间精力和专业能力。四是图书馆文化馆总分馆制体系建设发展仍不均衡。目前,各区都建立了总分馆制,由于缺乏总分馆建设运行的常态化保障机制,服务标准和质量差距较大。

(三)鼓励社会力量参与的制度机制还不完善

构建现代公共文化服务体系的一个重要特点是体现开放性和多元性,引导鼓励社会力量参与建设和服务。目前,由于相关制度机制不完善,社会力量参与不够广泛深入,社会化运营程度还不够高。一是社会化运营缺乏市级层面的政策措施保障。管理方和运营方的权责划分仍不清晰,政府部门、公共文化服务机构和社会参与主体持观望态度,承接基层公共文化设施社会化运营管理的社会组织数量较少,参与面有限。二是鼓励社会参与的机制仍不健全。对社会参与主体在资金支持、激励保障、监督考核等方面缺少有效支持,积极性调动不够。比如,调研中了解到,像紫檀博物馆和观复博物馆等发展较好的民办博物馆,因缺乏相应的政策支持,受场地空间局限,提供更好公共文化服务的条件和积极性受到影响。三是社会公共文化资源统筹利用不够。北京市文化资源优势突出,聚集大量优质社会公共文化资源,有些未纳入首都公共文化服务体系建设中来。比如,众多机关、企业、学校、社会组织所属的图书馆、博物馆、体育馆向社会开放的占比不高。四是扶持群众自发的文化活动力度仍显不足。对群众文化组织、基层文化能人在活动场地、资金支持方面还缺乏长效机制,与群众自我创造、自我管理、自我教育、自我服务的文化活动新需求还不相适应。

(四)公共文化服务数字化水平需进一步提高

北京作为国际科技创新中心,科技资源富集,但公共文化服务数字化建设与本市雄厚的科技实力还不相称。一是服务内容在供给总量、结构层次、渠道平台等方面相对不足。市区两级文化馆基本上没有自建的、成体系的公共文化数字资源,购买可供群众利用的数字文化资源的数量非常有限。二是缺乏市级统筹机制。各区、各公共文化服务机构之间数字资源还未全面实现互联互通、共建共享,不同程度存在“数字鸿沟”“数字孤岛”现象,数字资源使用效能不高。三是数字化管理手段落后。市级公共文化服务管理系统还处于试点阶段,

日常数据收集,仍然停留在纸质媒介上,信息化水平较低。各区的公共文化信息化管理水平与新时代的要求不相适应。目前,16个区和经济技术开发区中西城、石景山、房山、通州4个区实现数据分析功能,东城、西城、海淀、朝阳、丰台、石景山、门头沟7个区建成了公共文化服务平台。四是公共文化与科技融合不够。公共文化智能化应用场景和沉浸式体验等前瞻性领域推进速度还需提升,有的区文化馆新建了数字文化体验空间,但普惠性、适用性不高。

四、立法的基本思路和主要内容

(一)立法的基本思路

坚持以人民为中心,以社会主义核心价值观为引领,全面贯彻落实中央和市委决策部署以及上位法要求。一是突出首都特色和首善标准。立足全国文化中心城市功能定位,发挥首都文化资源集聚优势,推动公共文化服务高质量发展,注重体现示范性、引领性和创新性。二是规范政府保基本促公平的主体责任。固化提升有益经验,统筹各级各类公共文化资源,构建“政府主导、社会参与、重心下移、共建共享”的现代公共文化服务工作格局。三是坚持需求导向和问题导向。以基层为重点,建立健全基本公共文化服务标准体系,以标准化促基本公共文化服务均等化、普惠化、便捷化。

(二)立法的主要内容

1.明确和强化政府主导责任。一是明确市、区政府是公共文化服务保障的责任主体,将公共文化服务纳入国民经济和社会发展规划,建立本级财政长效投入机制,加强专业机构的专业队伍建设。二是明确各相关部门职责,细化乡镇、街道和村(居)民委员会组织开展公共文化服务的相关任务。三是完善公共文化服务统筹协调机制,形成工作合力。

2.健全公共文化服务设施网络。一是完善公共文化服务设施建设标准。对标建设全市域公共文化服务体系示范区,研究制定符合城乡现状、系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的建设标准体系。二是科学制定公共文化设施建设规划。优化博物馆、文化馆、图书馆、美术馆、影剧院、实体书店等公共文化设施的空间布局,织密基层公共文化设施网络,提升公共文化服务的适应性和可及性。三是细化居住区公共文化设施配套的政策措施。建立健全新建、改建、扩建居民住宅的公共文化配套设施建设和管理机制,确保公共文化配套设施按时移交使用。四是拓展公共文化服务空间,在城市更新过程中补充公共文化设施,推动利用奥运体育场馆等设施。

3.增强公共文化服务整体效能。一是建立健全公共文化运营保障机制,提升公共文化服务供给能力和水平。二是规范基本公共文化服务项目。细化基本公共文化服务范围、种类,动态调整服务清单,并建立服务信息公告制度。三是建立健全群众文化需求征集和反馈机制。畅通群众文化需求表达渠道,推动公共文化服务供给与群众文化需求精准对接。四是完善图书馆、文化馆总分馆功能与运行机制,推动公共文化优质资源下沉,为群众提供身边化的公共文化服务。

4.丰富公共文化服务供给。一是支持和引导优秀公共文化产品创作生产和传播,实施文化惠民工程,扶持优秀群众原创作品,培育市民系列文化品牌活动。二是发挥首都文化资源集聚优势,以源远流长的古都文化、丰富厚重的红色文化、特色鲜明的京味文化、蓬勃兴起的创新文化、以及“双奥之城”文化遗产涵养公共文化服务。三是促进公共文化与旅游、科技、教育、健康等领域融合发展,丰富公共文化产品供给,提升公共文化服务品质。

5.引导鼓励社会力量参与。一是健全公共文化多元主体参与机制。鼓励企业、社会组织和个人通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务体系建设;鼓励机关、学校、企事业单位创造条件向公众开放公共文化设施。二是完善政府向社会力量购买公共文化服务机制。明确市、区政府制定购买公共文化服务目录,建立健全监督考核制度,推动基层公共文化设施管理社会化、专业化。三是完善群众文艺扶持机制,加强群众性文化艺术团队建设,鼓励开展群众文化艺术活动,引导群众广泛参与。四是建立健全文化志愿服务机制。依托新时代文明实践体系建设,完善志愿者招募、培训、考核、激励制度,组织开展文化志愿服务活动。

6.促进公共文化服务数字化发展。一是建立公共数字文化服务平台。推动数字图书馆、文化馆、博物馆、科技馆、美术馆建设,促进公共数字文化资源共建共享。二是推动公共数字文化应用普及。推进数字文化资源和终端建设,实现基层数字化服务全覆盖。三是促进公共文化服务与科技深度融合。鼓励科技企业参与公共文化服务数字化建设,研发特色数字文化产品,创新公共文化应用场景,拓展公共数字文化服务内容和服务能力。

五、立法中需要处理好四个关系

一是政府主导和市场参与的关系。构建现代公共文化服务体系,政府和市场缺一不可。立法中要进一步强化政府管理服务职能,解放思想,优化环境,加强监管,不断完善制度设计和保障机制,同时,充分调动市场主体和社会力量的积极性,使其广泛参与到公共文化服务体系建设中来,始终做到有为政府、有效市场双向发力,推动形成政府主导与市场推动相得益彰、共赢发展的良好局面。

二是基本公共文化服务与非基本公共文化服务的关系。公共文化服务包括基本公共文化服务和非基本公共文化服务。要正确处理基本与非基本、供给与需求的关系,厘清边界,分清主次,统筹兼顾,政府兜底保基本,鼓励支持市场承担非基本。要将制度设计和体系建设建立在经济和财政可持续基础上,既要加大公共文化服务体系建设力度,又要合理引导社会预期,不吊高胃口,不过度承诺,确保公共文化服务保障水平稳步提升。

三是共性文化需求与个性文化需求的关系。经济社会发展水平越高,人民物质生活越丰富,人们精神文化需求就越强烈。北京人均GDP已超2万美元,市民群众的文化需求呈现共性与个性需求双增长的态势。一方面,市民群众参与文化活动的愿望日益强烈,投入的时间增多;另一方面,文化具有地域性,文化享有具有选择性,百里不同俗,千里不同风。市民群众越来越希望参与提高自身文化素养、陶冶个人情操的文化活动。立法中要立足保障满足共性需求,大力推进基本公共文化服务标准化、均等化,确保城乡之间、区域之间享有均等的基本公共文化服务。建立常态化的群众文化需求调查机制,结合地方实际情况,提供针对性强、特色鲜明的公共文化服务,推动公共文化服务融入居民生活,不断提升实现精神层面共同富裕的能力水平,持续提高市民群众的文化获得感和幸福感。

四是文化事业与文化产业的关系。文化事业与文化产业是文化建设工作的两翼,各有侧重又内在统一,共同服务于满足人民群众日益增长的精神文化需求这一根本任务。立法中,要坚持文化事业与文化产业贯通发展理念,重点关注事业产业融合的途径,形成有效协同机制,使文化事业成为文化产业发展的雄厚基础,文化产业不断推动文化事业繁荣发展,着力搭建文化事业与文化产业协作平台,推动各类公共文化机构与文化企业合作共赢发展。


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