关于地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的问题及对策

对本行政区域内重大事项的决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会最重要的权力，是最具权威、法律地位最高的决策形式，它居于各项职权的主导地位，是体现地方人大常委会权力行为的重要标志。对于没有立法权的地方人大，决定权还带有一定的立法规范性。因此，行使好决定权，是落实党的十六届四中全会提出的“推进决策的科学化、民主化，加强对权力运行的制约和监督”的需要，是实现坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力，树立人大权威的需要。近几年来，各级人大及其常委会在依法行使重大事项决定权方面进行了积极探索和大胆实践，取得了许多经验，为促进地方经济发展和社会进步发挥了积极作用。但从总体上看，对重大事项决定权的行使并不充分，离宪法、法律的规定和人民群众的愿望、要求还有一定的差距，尤其是与行使监督权、人事任免权相比，还显得比较薄弱。主要表现在：

1、认识不清。由于人们对人大常委会的性质、地位、特点和作用认识不到位，往往只把人大常委会当作一个监督机关，讲监督的多，讲决定的少。有的地方人大常委会本身对依法行使决定权认识不到位，缺乏主动行使权力的意识，因此，行使决定权时存在种种思想顾虑。一是担心被人认为这是在与党委“争权”，因而对党委已经作出决策的重大问题，人大一般没有再作决定；对党委没有决策的重大问题，也很少决定。二是担心被人认为这是对“一府两院”的“侵权”。从实践来看，由于人大和“一府两院”对重大事项的认识不可能完全一致，所以，各级人大较为普遍采取的是“一府两院”不主动提请，就不作出决定的被动决定方式。三是担心把握不准造成“越权”。由于重大事项难以把握，加之受决策者素质、决策方式等多种因素的制约，以致有的常委会组成人员认为，与其“冒风险”作决定，不如不作决定。正是因为部分同志存在上述“三种顾虑”，因而在行使决定权方面往往是“要我决定的多，我要决定的少”；“被动决定的多，主动决定的少”。另一方面，由于长期以来人们习惯于党政不分的政治体制，地方党委与政府共同决策、联合行文仍然是一种基本的权力运行模式。因而，有的应由人大决定的重大事项，如出台招商引资优惠政策、大宗国有资产的处置等应由人大决定的事项，各级政府基本上没有提请同级人大讨论决定，而是直接由政府决定后实施，造成人大行使决定权缺位、“空档”。
2、界定不明。目前，全国人大尚未出台关于行使重大事项决定权的相关法律，宪法和地方组织法对县级以上的地方各级人大行使决定权的规定也比较原则，实践中亦不好把握。为此，地方各级人大都在不断地探索，想通过制定规范性文件对行使重大事项决定权予以规范。据了解，全国已有20个省、市、自治区、直辖市人大常委会制定了关于讨论决定重大事项的规定，有80多个市、地、州人大常委会制定了行使决定权的规范性文件。但由于重大事项具有动态性和不稳定性，随着时间、地点的变化，重大事项必然发生相应的变化。以我省1999年通过的《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定 》为例来看，对重大事项的界定也不是很明确，有很多地方需要加以改进和完善。如财政性资金投资的重大建设项目、社会保障、出台招商引资优惠政策、大宗国有资产的处置等涉及本行政区域内重大改革和经济发展大局，人民群众关心的热点、难点问题，都应列入重大事项的范畴。
3、质量不高。一是作出的决议决定质量不高。从决议决定的范围看，经济方面的重大事项决定较多，其他方面的重大事项决定较少，尤其是政治、文化、民族、民政等方面的重大事项的决定权基本没有行使或行使得较少；从决议决定的内容看，涉及人代会上有关工作报告的决议（决定）多，涉及其他方面的决议（决定）少；从决议决定的质量看，程序性、号召性的东西多，实质性、强制性的东西少，有的决议决定还缺乏可操作性。二是跟踪落实决议决定的质量不高。尽管各级人大常委会对决议决定的执行情况加强了跟踪监督，但效果并不理想，往往表现为有而无行，行而不力，决而不果，缺乏刚性。其中有主观方面的原因，也有客观方面的原因。就主观而言，地方人大常委会都不同程度地存在“重决定，轻执行”的情况，很多地方是作了决定便没有了“下文”。从客观上讲，我国现行法律对“一府两院”不执行或不认真执行人大决议决定的问题如何追究责任没有作出规定，即使人大想采取刚性监督手段也缺乏“上位法”的支撑。
针对这些存在的问题，我们建议：充分行使决定权，必须做好五个方面的工作。
1、充分行使决定权，必须正确处理“三个关系”。一是要正确处理好决定权与监督权、任免权之间的关系。决定权与监督权、任免权一起共同构成了地方国家权力机关的权力体系。决定权是人大其他职权得以有效实施的前提条件。具体而言，决定权是地方人大及其常委会最重要、最能体现人民当家作主的核心权力；监督权是实现决定权的手段与保证；任免权是决定权在人事任免方面的体现。对于没有立法权的地方人大及其常委会，决定权还可以替代立法规范。忽视了决定权的行使，就必然会影响到其他职权的行使。二是要正确处理好党委决策权与人大决定权之间的关系。一方面，二者具有同一性，都是依据宪法、法律和党的路线、方针、政策作出决策或决定，都是为了保障和实现人民群众当家作主的民主权利，实现全面建设小康社会的奋斗目标。另一方面，二者又具有差别性。党委作出的决策具有引导性、指导性、号召性，人大作出的决议决定具有强制性；党委作出的决策在党内具有约束力，人大作出的决议决定对所有国家机关、全社会和全体公民都具有普遍约束力。因此，各级党委应积极支持人大依法行使决定权，及时把党委的意图和人民的意愿通过法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动。三是要正确处理好人大决定权与“一府两院”的行政权、司法权之间的关系。根据宪法规定，人大与“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。尽管“一府两院”在行政、司法活动中也有大量的决策活动，但这种决策大多数是为了贯彻执行宪法、法律、行政法规和人大的决议决定而作出的，应当从属于人大的决定。因此，对属于“一府两院”职权范围内的事项，人大不应去干预，应积极支持“一府两院”依法行使职权；反之，对属于人大职权范围、应当提交人大审议决定的重大事项，“一府两院”应主动提请人大审议，或提出意见，或作出决议决定。
2、充分行使决定权，必须科学界定重大事项。在实际工作中，应当根据合法性、全局性、群众性、可行性、科学性相结合的原则，因地制宜地确定本行政区域内的重大事项。具体而言，可以从以下几个方面来界定：一是宪法和法律有明确规定的重大事项。如，在本行政区域内为保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行而需要决定的事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；撤销下一级人民代表大会及其常委会不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，决定授予地方荣誉称号等，此类重大问题人大要敢于依法作出决定。二是法律作出了原则性规定的重大事项。如，地方组织法第四十四条规定的重大事项，应有重点、有选择地听取汇报，并及时审议作出决定。如机构改革方案，预算外资金的使用情况，教育、科学、文化、卫生、体育、民政等事业的发展规划及重大改革措施，有关人口与计划生育、环境和资源保护等涉及经济社会可持续发展的重要决策，土地利用总体规划，城市总体规划和城市近期规划的执行情况等。三是事关本行政区域内经济社会发展全局的问题。如，实行依法治理、加强民主法制建设的重大部署，国民经济和社会发展中长期规划，计划、预算的执行情况，产业结构调整方案，财政性资金投资的重大建设项目等，人大应纳入讨论决定的重要内容。四是广大人民群众关注的热点难点问题。如优化投资环境，招商引资优惠政策，农业发展、农村改革和农民收入的重大情况，医疗、失业、保险等社会保障制度实施中的重大问题，重大自然灾害和重特大事故的处理情况，重大疫情的预防控制情况等，各级人大应主动讨论决定，努力推动热点难点问题的解决。五是需要广大人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的事项。如市区禁止燃放烟花爆竹，市民守则、公约等，“一府两院”应主动提请人大讨论决定。
3、充分行使决定权，必须严格规范行使决定权的程序。在行使决定权的过程中，必须严格按程序办事。一是提出审查程序。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应以议案的形式向人大常委会提出。应根据有关法律法规的要求，在规定的时间内，不能搞临时动议。议案提出后，主任会议应安排有关工作机构对其进行审查，并提出报告后，由主任会议决定是否列入常委会会议审议议题。二是调查研究程序。凡列入常委会会议审议决定的事项，主任会议应安排有关工作机构进行专题调研或视察，掌握第一手资料，为准确科学决策提供可靠依据。三是请示汇报程序。调查结束后，及时形成调查报告，并由常委会党组向同级党委专题汇报，待党委原则同意后，依法作出决议决定。四是会议审议程序。审议前，提案人应当在常委会全体会议上作出说明，回答常委会组成人员的询问。审议时，应充分发扬民主，广泛听取各方面意见，尤其是不同意见。必要时，可邀请部分人大代表列席会议，邀请公民旁听。如遇重大分歧，应及时召集主任会议提出处理意见，或暂不付诸表决，待条件成熟后，再提交常委会会议审议。五是表决通过程序。决议决定案必须在常委会全体会议上进行表决，由全体组成人员过半数通过。表决应采取无记名投票方式（或使用电子表决系统表决的方式）进行，不宜采取举手表决方式。对于不宜作决定的事项，可以提出审议意见。六是公布实施程序。决议决定作出后，应及时以公文形式送达“一府两院”执行或办理，并在新闻媒体和常委会公报上予以公布。七是检查督促程序。人大常委会应对“一府两院”执行或办理决议决定提出明确要求，并规定在一定的期限内向常委会报告执行或办理情况。对确需较长时间才能执行或办理完毕的，应分阶段报告。为了保证决议决定的落实，人大常委会应加强检查督促，经常跟踪问效，对执行或办理不力的单位或个人要予以曝光并限期整改；落实决议决定好的要予以宣传和表彰。
4、充分行使决定权，必须建立健全行使决定权的保障机制。一是各级党委要进一步加强和改善对人大工作的领导。敢于放手放权、支持人大依法行使重大事项决定权。二是各级人大应建立健全行使决定权的相关制度。主要包括重大事项向同级党委请示报告制度，与同级党委和“一府两院”的工作联系制度，讨论决定重大事项的规定，重大事项的备案制度，督查督办制度以及违反规定行使决定权的责任追究制度等。对应当报请人大讨论决定的重大事项不报告或越权作出决定，以及对人大常委会作出的决议决定和提出的审议意见不执行、不办理的，人大常委会可以依法提出询问、质询，组织特定问题调查委员会，并根据其具体情况依法撤销其越权作出的决定，或者依照法律规定的其他方式实施监督。三是“一府两院”应制定具体的落实措施。如根据人大常委会的相关规定完善议事制度，健全重大事项向人大常委会报告制度和贯彻执行决议决定的情况报告反馈制度，从而把人大的决议决定落到实处。
5、充分行使决定权，必须切实加强常委会自身建设。行使好重大事项决定权，对人大常委会和机关自身建设提出了更高的要求。如何充分运用法律赋予的职责把决定权行使好，如何准确地把握党委的意图，把党的主张变成国家意志，如何深入掌握民情、集中民智，通过决定权的行使，体现人民意志，密切党同人民群众的关系，这些都离不开高素质的干部队伍。为此，地方人大常委会应切实加强自身建设，全面提高组成人员的能力水平和综合素质。一要善于抓大事、议大事，从全局的高度全面地、长远地考虑问题。二要认真学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，使之符合法律法规和党的路线、方针、政策。三要进一步优化人大干部的知识结构、年龄结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大的各级领导岗位，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，从根本上提高决策者的素质。四要加强与“一府两院”及有关工作部门的联系，了解有关情况，经常深入基层开展调查研究，坚持联系代表和走访群众，做到知情知政。这样，才能保证作出的决议决定更加切合实际，更加符合人民群众的愿望和要求。
我们相信，随着党的十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的不断实施，政治体制改革的不断深入，科学执政、民主执政、依法执政目标的不断实现，现行的“党委决策、政府执行、人大监督”，甚至党委、政府联合下文的党政不分的国家权力运行模式必将改变，最终过渡到“党委决策、人大决定、政府执行”的法治轨道上来。