如何组织好乡镇人民代表大会会议

地方组织法第十六条规定：地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。根据这一规定，我市在今年11月28日依法选举市镇两级人大代表之后，应在2007年1月底以前依法召开新一届人民代表大会。下面，从四个方面与大家共同探讨一下如何组织好乡镇人代会。

　一、开好乡镇人代会，必须提高认识，准确理解乡镇人民代表大会的职权
　乡镇人民代表大会是人大代表代表人民参与管理国家和社会事务最基本、也是最重要的形式和途径。开好乡镇人民代表大会，对于实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，充分发挥地方国家权力机关的职能作用，充分发挥人大代表的主体作用，促进本地经济社会更快更好发展具有十分重要的意义。人们常说“会务工作无小事”，尤其是人民代表大会制度实行50多年来，地方各级人代会的组织越来越规范化、程序化、制度化。这其中，除了人民代表大会制度的地位作用日益彰显外，一个很重要的原因是人代会是依法召开的。这也是人代会与其它会议相比，作用更大、规格更高、影响更深的缘故。因此，作为乡镇人代会的具体组织者，必须做到心中有数，心中有法，切实按照法律的规定开好乡镇人代会，切忌图简单而简化程序，造成选举结果无效等严重后果，在这方面，个别乡镇已有过前车之鉴。
　乡镇人民代表大会作为最基层的地方国家权力机关，担负着非常重要的职责。地方组织法第九条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使十三项职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（二）在职权范围内通过和发布决议；（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；（八）听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；（十）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（十一）保护各种经济组织的合法权益；（十二）保障少数民族的权利；（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。这一条款规定了乡镇人大的职权，同时，以法律的形式，规定了乡镇人代会的内容。也就是说，凡是符合上述规定的内容，乡镇人代会都可以纳入会议议程。会议的形式一般为听取和审议工作报告，作出决议决定等。凡是法律没有规定的内容最好不要作为人代会内容。如组织人大代表在会议期间或闭会后进行评议等。
　二、开好乡镇人代会，必须未雨绸缪，充分做好开幕前的各项准备工作
　地方组织法第十五条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。也就是说，在新一届主席团成员没有选举出来之前，大会预备会议须由上届主席团成员召集，并在主席台前面就座。如果上届主席团主要成员调离本行政区，则由上届主席团其他成员召集，召集会议的主席团成员人数没有法律规定，不一定要过半数。上届主席团成员不是本届人大代表，也可以召集本次大会预备会议，等大会主席团选举出来后，则由新一届主席团成员召集、主持。
　开幕前的准备工作大约有三项：
　（一）上届主席团要召开会议，研究决定大会有关事宜。
　1、确定大会开幕及代表报到日期和地点。地方人民代表大会每年要举行一次会议，有的地方明确规定在次年2月底以前举行完毕。经五分之一代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。会议日期和地点确定后，要用函头的公文将代表报到的日期、地点及会议的大致安排提前通知代表。同时，请代表安排好单位或家庭的工作、生活，集中精力开好人代会。还要请代表根据大会的安排，搞好调查研究，为审议各项报告，提出议案、建议作好准备。
　2、研究拟定大会议程和日程草案。乡镇人代会议程一般有六项：一是听取和审议政府工作报告；二是审查和批准本级财政预决算的报告（可以作书面报告）；三是听取和审议乡镇人大主席团工作报告；四是听取和审议涉及本行政区域内的根本的、长远发展的其它方面的报告（如新农村建设规划等）；五是选举乡镇人大主席、副主席，镇长、副镇长；六是其它事项。议程草案要提请大会预备会议审议通过。
　第一次会议的会期一般安排三天，届中会议一般安排两天。第一次会议日程草案可以安排“四个半天”（不包括代表报到和预备会议、党员会、主席团第一次会议等）：第一个半天大会开幕，听取有关报告，进行分团审议；第二个半天继续进行分团审议有关报告，审议大会选举办法草案、议案表决办法草案；第三个半天酝酿、讨论和联合提名推荐各项候选人名单草案，审议总监票人、监票人名单草案，审议各项决议草案，第四个半天召开第二次全体会议，通过表决议案办法、选举办法、总监票人监票人名单，选举，通过各项决议，新当选的镇长讲话，新当选的人大主席致闭幕词，大会闭幕。
　3、根据日程拟定大会日常工作安排。为了便于操作，要根据日程拟出日常工作安排，发各代表团团长和大会主席团成员，也可以印发全体代表和列席人员。日常工作安排是操作会议的工具书，要比日程更为细致，每一次会议内容都要明确，一目了然。大会日常工作安排是否合法、合理、紧凑，是大会能否成功举行的“开瓶器”。一般来讲，乡镇人代会日常工作安排可以这样设计：
　第一个半天：①代表、列席人员报到。②召开各团带队人会议。③召开大会预备会议。④召开大会党员代表大会。⑤召开主席团第一次会议。
　第二个半天：大会开幕式、听取政府工作报告、财政预决算报告、人大主席团工作报告等有关报告（如有时间可安排进行分团审议）。 
　第三个半天：①进行分团审议工作报告、讨论选举办法草案和表决议案办法草案、代表书写方案和建议。②召开主席团第二次会议，听取各代表团审议各项工作报告、选举办法草案和表决议案办法情况的汇报、讨论各项报告的决议草案、财政预算审查委员会作财政预决算审查报告、听取关于各项候选人的情况介绍、讨论总监票人监票人名单草案。
　第四个半天：①进行分团审议，讨论酝酿提名推荐各项候选人、讨论总监票人监票人名单草案、讨论各项决议草案。②召开主席团第三次会议，听取对各项决议草案和总监票人监票人名单草案的意见、听取代表议案处理情况的报告、讨论确定各项正式候选人，提交本次大会选举。
第五个半天：召开第二次全体会议，通过大会表决议案办法和选举办法、通过总监票人监票人名单、大会正式选举、计票时通过大会各项决议草案、公布选举结果、当选的镇长讲话、大会闭幕式。
这个日常工作安排只提供给大家作参考，最好不要再压缩，即使要压缩，但要保证大会选举办法抛出后，提名酝酿各项候选人时间不能少于两天。
　4、研究拟定代表资格审查委员会、财政预算审查委员会组成人员名单草案。与县级以上人大常委会在闭会期间设立代表资格审查委员会不同，乡镇人民代表大会代表资格审查委员会须在人代会第一次会议上通过，其组成人员在本级人大代表中提名，设主任委员1名、副主任委员1至2名、委员若干名，名单草案可以举手表决的方式通过，代表资格审查委员会任期与本届人大任期相同。
　财政预算审查委员会是大会的临时机构，只在大会期间行使职权，大会结束，该机构即行撤销。财政预算审查委员会组成人员在本届人大代表中提名，设主任委员1名、副主任委员1至2名、委员若干名，名单草案可以举手表决的方式通过。该委员会主要职责就是审查本级财政预决算，并向大会主席团提出审查报告和是否通过预决算的建议。
　5、研究大会列席人员名单草案。根据法律规定或需要，可邀请不是代表的党委委员、政府领导人员及职能部门主要负责人、人民团体负责人，上级人大代表、政协委员和本地有威望的老同志、老领导列席会议，列席人员有发言权，没有表决权。政府部门负责人还要回答代表的询问。列席人员名单草案确定后，可以向上级人大有关领导、同级党委委员、政府领导人员及上级人大代表、政协委员、本地有威望的老同志、老领导发出请柬，其他人员用函头公文通知。
　6、研究拟定代表团组建方案及正副团长。要将列席人员合理地分配到各个代表团。
　7、研究拟定大会主席团成员和秘书长名单草案。主席团成员一般为5至7人，最多不要超过9人。主要包括本级人大代表中的党委、人大、政府的主要负责人和各代表团团长；秘书长可由人大副主席担任。
　8、研究拟定大会副秘书长名单草案。一般由人大、政府、组织、宣传等方面负责人组成，大会副秘书长不一定要是本级人大代表。
　9、研究决定大会筹备工作的内容的人员分工。大会设秘书处，下设秘书组、组织组、会务组等。
　秘书组主要负责起草会议工作日程、会议须知、各种通知，会议记录、文件材料分发管理、收集对政府工作报告及其它报告的审议意见、收集汇总各代表团提出的议案、登记、分类代表意见和建议，提出交有关单位办理的意见；负责会议的新闻宣传报道，办理大会秘书长交办的其它事宜。
　组织组主要负责大会临时党委交办的具体事宜和选举工作，起草党员会议的讲话、大会临时党组织的草案、大会选举办法、选举注意事项；草拟各项候选人名单、收集汇总各代表团酝酿候选人名单的意见、提出监票人、计票人名单草案、设计印制选票和选举大会有关资料等，办理大会秘书长交办的其它事宜。
　会务组负责会议经费的预决算、安排与会人员的食宿和大会各种会议的会场（会议室）及办公室、负责大会需用的文具及有关生活用品、负责大会医疗保健工作、负责大会会场设计和布置、负责安排大会及主席台座次、办理大会秘书长交办的其它事宜。
　（二）做好大会有关文件材料的起草印制工作。
　1、起草关于代表资格审查报告。乡镇人民代表大会代表资格审查委员会的具体职责就是审查新选出的下一届本级人大代表和补选的本届本级人大代表的资格是否有效。也就是说，我们这次选出的新一届镇人大代表须经上届人大的代表资格审查委员会审查选举是否符合法律规定，如代表有无选举权利，是否获得法定的当选票，是否采用了差额选举，投票方式是否符合选举法的规定等。至于当选代表本身有无缺点和过错或违法行为，不属于代表资格审查委员会的审查范围。如果当选的代表确有错误或违法行为，可以由原选区依照法律规定予以罢免。根据上述内容，可以起草代表资格审查报告，然后向人代会报告，报告通过后，在大会开幕前发出公告，确认代表资格有效，并公布代表名单。
　2、起草提交大会审议的各项报告。主要包括政府工作报告、人大主席团工作报告、财政预决算报告等。政府工作报告要实事求是地总结本届政府工作，明确提出下届政府工作的指导思想、奋斗目标和主要措施。人大主席团工作报告以摆事实为主，总结本届人大工作的成绩和经验，并对下届人大工作提出建议。财政报告除了对上一年的财政预算执行情况进行报告外，还要对下一年度的财政提出预算。这三个报告中，政府工作报告须由上届政府中的镇长、副镇长作，不是上届政府的拟任镇长、副镇长不能作报告。人大主席团工作报告须由上届人大主席团成员作，不是上届主席团成员的拟任的人大主席、副主席不能作报告。财政预算报告可以印发书面材料，提交代表审议。
　3、起草各类会议主持词。会议主持词包括以下内容，出席会议的代表人数（须过半数，否则不能举行会议），会议的主要议程，需要表决的议程逐一进行表决。议程进行完毕，征求一下主席团其他成员有无其它动议，没有，就根据日程安排，通知一下会议接下来的内容、时间、地点，然后散会。人代会的主持词，不同于其它会议的主持词，最好不要有多的发挥，讲一些与会议关系无关或关系不大的内容。
　4、起草大会开幕词、闭幕词。开幕词主要是讲明出席缺席开幕式的代表情况，介绍出席列席会议并在主席台就座的领导，对他们的出席列席表示欢迎。然后对这次会议的指导思想、议程、召开的重要意义作一下简单的描述，对出席会议的代表和列席的政府职能部门等人员提一下要求。最后预祝大会取得圆满成功，并宣布大会开开幕，奏国歌。闭幕词主要包括以下几个方面：宣布大会圆满完成了会议的各项议程，总结会议取得的成绩，对贯彻会议精神，促进本地经济社会发展进步提出要求和希望，宣布大会闭幕，奏国歌。
　5、起草大会选举办法草案。大会选举办法通常是根据地方组织法等有关法律的规定，对某项选举活动所作的具体规定。主要内容包括：①规定选举对象及职数。人大主席、副主席只能从本级人大代表中产生（人大主席、副主席不能担任行政机关职务），镇长、副镇长则没有严格的规定。②规定每项选举对象的差额比例。人大主席、镇长候选人一般应多1人进行差额选举，如果提名的候选人只有1人，也可以进行等额选举。人大副主席、副镇长必须实行差额选举。在届中会议，补选人大副主席、副镇长时，可以进行差额选举，也可以进行等额选举。③规定提名酝酿协商确定候选人的程序。主席团提名和代表十人以上联合提名候选人人数不能超过应选名额，即实行等额提名。如果提名的候选人人数符合本办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿后进行选举。如果提名的候选人人数超过本办法规定的差额数，由主席团将该项全部候选人交代表酝酿讨论，经过酝酿讨论后候选人人数仍然超过选举办法规定的候选人人数的，应进行预选，根据候选人得票多少，按选举办法确定的差额数确定正式候选人名单，进行选举。此外，还要规定被提名者不愿接受提名和代表坚持提名的处理办法。④规定如何确认选举结果是否有效和候选人当选。确认选举结果是否有效有两条标准。一是参加投票的代表超过全体代表的半数，这是个“绝对半数”，不是出席会议的代表半数。二是收回的选票等于或少于发出的选票，选举有效，多于发出的选票，选举无效。确认代表投出的选票是否有效也有两条标准。一是每张选票赞成的人数，等于或少于应选人数的票为有效票，多于应选人数的票为废票。二是选票上所画符号表达不清楚或无法辨认的为废票。如无法辨认是赞成还是反对的、有的划圈有的划勾（赞成）且超过应选人数的。确认候选人当选有三条标准。一是候选人得赞成票超过全体代表的半数，始得当选。如果获过半数赞成票的候选人数超过应选人数，以得票多的当选。二是如得票相等不能确定当选人时，应就得票相等的候选人重新投票。重新投票就用原来的选票，在得票相等的候选人的姓名上方填写代表意见，最后以得票多的当选。三是如果当选人数少于应选人数时，应在其他没有当选的得票较多的候选人中重新确定候选人，另行进行差额选举。另行选举仍然不足应选人数的，由大会主席团决定作暂缺处理。⑤规定代表如何填写选票。⑥规定总监票人、监票人的设置。⑦规定选举办法未尽事宜，由大会主席团决定。⑧规定选举办法经人民代表大会第一次会议通过后施行。
　6、起草关于议案问题的说明和议案截止时间的决定草案。议案问题的说明主要包括议案提出的程序和处理办法。议案提出的主体是主席团、本级人民政府和镇人大代表五人以上联名。议案必须是本级人民代表大会职权范围内的事情，不是本级人民代表大会职权范围内的事情以及代表个人或司法诉讼问题，不宜作为议案或建议提出。议案提出后，由主席团决定是否列入大会议程。考虑到最后一次主席团会议要报告议案处理结果，议案截止时间一般为最后一次主席团会议之前。
　7、起草表决议案办法草案。表决议案办法指大会需要表决的议案采取的表决方式。现在有的地方实行电子表决，我们通常采用举手表决的方式（选举除外）。
　8、起草代表联合提名候选人截止时间的决定草案。截止时间一般在确定正式候选人的主席团会议之前。建议安排在主席团第三次会议之前。
　9、起草大会各项报告的决议草案。主要包括提出对各项报告是否通过的意见，并对重要报告提出要求，作出强调。
　以上文件材料起草后，要迅速交有关领导审阅确定，再付印。材料印刷一般用A4纸，双面印刷，灌胶装订，不用订书针装订。主持词要提前送到主持人手中。
　（三）其它需要准备的材料、证件等。
　1、拟定材料分发方案。大会期间，需要准备的文件材料很多，有草案也有通过后的正式文件；材料分发范围也不一样，有的只发代表不发列席人员，有的既发代表又发列席人员；分发材料的时间也不一致，没有通过的会议材料不能提前发下去，只能按会议议程将材料提前发下去，不能将所有材料一袋子甩给与会人员，这一点要规范。因此，制定一份详尽的材料分发方案，对指导会议的材料分发是很有必要的。
　2、做好大会选举的几项准备工作。包括设计发出收回选票报告单、选举结果报告单、代表联合提名候选人登记表、选票印制等。
　3、常规材料及证件制作。包括大会文件袋、出席证、列席证、工作证、主席团证；议案纸、建议纸及代表提出议案建议注意事项；会议指南、会议须知、作息时间；主席台座次，代表和列席人员座次等。
　4、做好大会的宣传工作。要拟定宣传标语、制定宣传报道方案，以营造良好的舆论氛围。
　三、开好乡镇人代会，必须精心组织，做好会议期间的各项工作
　（一）组织代表和列席人员报到。
　（二）召开各代表团带队人会议。
　（三）召开大会预备会议。
　（四）召开党员代表大会。
　（五）召开主席团第一次会议。
　（六）举行主席团第一次会议。
　（七）代表团讨论审议各项报告及有关草案的会议。
　（八）召开主席团第二次会议。
　（九）召开主席团第三次会议。
　（十）举行第二次全体会议。
　（十一）会议期间其它需要注意的问题。
　一是启动罢免、辞职、质询程序的问题。地方组织法第二十六条规定了罢免的法律程序，即乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。
　地方组织法第二十七条规定了辞职的法律程序，即乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职。对于在会议期间调离的由人代会选举的领导干部，要在下次人代会期间通过接受辞职的决定。换届会议即第一次会议上则不需要，没有经过选举的，其职务自行终止。 
　地方组织法第二十八条、二十九条规定了质询、询问的法律程序，即地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。第二十九条规定，在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。
　二是代表审议发言的保护问题。地方组织法第三十四条规定，地方各级人民代表大会代表，在人民代表大会的发言和表决，不受法律追究。但这并不意味着代表可以口无摭拦，随意谩骂或进行人身攻击。只是针对代表的发言不一定要有确凿的法律依据。
　三是代表权益保护问题。地方组织法第三十五条规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经许可，不受逮捕或者刑事审判。对乡镇人大代表则没有这么硬性的规定。在代表法和湖北省实施代表法办法里规定，乡镇人大代表如果被逮捕、受刑事审判或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施，在人民代表大会会议期间，执行机关应当立即书面报告镇人民代表大会；在人民代表大会闭会期间，执行机关应当立即书面报告镇人大主席团，由主席团向下一次人民代表大会会议报告。法律条款清楚表明，镇人大代表被采取法律规定的强制措施，只要书面报告，可以不经许可。地方组织法第三十六条规定，地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议和执行代表职务的时候，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。这条规定主要是针对纯农民代表的。
　四、开好乡镇人代会，必须有始有终，做好会后的各项善后工作
　（一）向上级人大报告会议有关情况。大会结束之后，要及时将选举结果以大会主席团的名义予以公告，并报送上级人大、同级党委。
　（二）做好大会文件资料的收集归档和汇编工作。人代会法律性、程序性、规范性强的特点，也注定了人代会同时具有模式化的特点。将大会文件立卷归档，进行汇编，一方面是档案管理的需要，同时对下次人代会的召开也有很强的指导借鉴作用。因此，大家要重视这项工作，把大会需要归档的资料进行归档，要汇编成册的资料汇编成册。从我们了解的情况来看，这项工作还需要进一步加强。
　（三）整理大会议案和代表建议并适时召开交办会议。大会闭幕后，人大主席团首先要对会议期间代表提出的议案和建议，在不改变代表本意的前提下进行整理。如把层次理清，把语句调顺，把错别字改正，并按议案纸和建议纸的要求誊正编号。其次要召开主席团会议，研究拟定议案和建议的承办单位和组织（承办单位和组织可以是垂直管理单位），同时，安排交办时间和地点。第三要召开交办会。人大主席团成员、政府主要负责人和承办单位负责人参加会议。政府主要负责人要在会上讲清办理要求，人大主席要对办理代表建议提要求，要将办理情况书面答复提出建议的代表本人，并抄送人大主席团。