备案审查工作是践行全过程人民民主的重要形式

备案审查植根于人民代表大会制度的深厚土壤，是立法活动的最后一环，是纠正立法错误的最终屏障，一头连着捍卫国家法治的宏大使命，一头系着守护民众权益的细节关怀。2023年12月29日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》，这是全国人大常委会首次以决定的形式对备案审查制度作专门规定，该决定明确要求“使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体”。

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民行使立法权，不仅体现于事前的“开门立法”等活动，也应当体现于对立法良莠的事后评价。在备案审查中践行全过程人民民主，就要着眼于人民群众最关心的问题，更为完整地保障民众的立法知情权、参与权、表达权和监督权。

完善人民群众诉求表达的渠道和机制，拓宽参与备案审查的广度。备案审查制度为普通公民和社会组织参与国家立法提供了一条直接途径。根据法律规定，任何国家机关、社会组织和公民个人，如果认为行政法规、司法解释、地方性法规等同宪法法律相抵触，都可以向全国人大常委会书面提出审查建议，由全国人大常委会法制工作机构进行研究，必要时启动审查程序。近年来，全国人大常委会不断加大工作力度，推动制定机关修改、废止了不合时宜且又关系群众切身利益的有关规定，切实保护了公民的合法权益。例如，过去有地方性法规规定，停车人应当按照规定缴纳道路停车费用，逾期未缴纳的，进行催缴同时并处200元以上1000元以下罚款。有公民对此向全国人大常委会法工委提出审查建议，认为该规定有违“无过错不处罚”的法治原则和比例原则、程序正当原则。全国人大常委会法工委收到审查建议后，及时进行研究处理，与有关制定机关就法规修改方案交换意见。在此基础上，制定机关对有关规定作出修改，调整完善罚款的额度和程序，并督促有关单位出台具体办法，处理结果得到社会各方面认可。这一鲜活生动的案例，正是近年来备案审查工作坚持以人民为中心、践行全过程人民民主的具体体现。

但是在备案审查工作实践中，人民群众的参与广度依然较为有限。一方面，社会公众对规范性文件的知晓度还不高，依职权审查、专项审查的多，而社会组织和公民依申请提出审查的少。另一方面，人民群众对备案审查程序的了解较为不足，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触等情形，不少本来可以通过提出审查建议来解决的问题，老百姓却可能采取法律诉讼等方式去解决。对此，一是坚持人大代表主体地位，有计划地组织代表参与备案审查工作，有序征求公民、组织关于备案审查的意见建议，既要发挥好基层立法联系点的“民意直通车”作用，又要完善审查建议在线提交等方式，不断扩大备案审查工作的社会知晓度、公众参与面。二是不断加强备案审查工作的宣传，完善国家法律法规数据库，为社会公众提供看得见、找得着、用得上的法律产品，并充分利用新闻媒体、网站、微信公众平台等方式，广泛宣传规范性文件备案审查制度，扩大社会影响，为备案审查工作营造良好环境，充分激发人民群众参与热情。

强化对审查建议的研究处理，实现民主与效率的平衡。在备案审查工作中，备案是基础，审查是核心。根据法律规定，备案审查主体收到组织、公民提出的审查建议时，应在“必要时”启动审查程序，这并不具有强制性，给备案审查主体提供了很大的自由裁量空间。公民所提出的意见是否具有采纳的价值，需要通过负责备案审查的有关机构依据法律规定作出分析判断。在实践中，一方面，存在着审查建议反馈率不高、反馈时间不确定等问题。另一方面，面对数量不断增加的审查建议，审查机构也面临着制度功能难以负荷的困境。

要破解这一困境，一是对公众参与作出更为细化的制度安排，设定提出建议的必要门槛、启动审查的明确条件，进而构建起标准清晰的过滤机制，增强审查研究的针对性、时效性，实现民主与效率的平衡。二是对于社会普遍关注、涉及民众重大利益或存在复杂争议的审查建议，召集制定机关、人大代表、专家学者、建议人、利益相关方等共同参加论证，或采取走访调研等“开门审查”的方式，倾听各方意见，凝聚社会共识，充分提升公众参与的民主效能。三是提升民众的参与素质，比如目前公开的审查案例，大多偏重于审查结论，具体论证却较为简单，有的难以起到解疑释惑的作用。可以考虑选取一些典型个案作为示范样本，向社会全面公开审查起因、说法论理等详情，引导人民群众对备案审查有更为深刻的认知。

密切衔接联系，将人民群众提出的合法、正确建议及时落实落地。2023年修改的立法法专门增加规定：“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理”。备案审查衔接联动机制能发挥枢纽联结作用，整合分散资源，在各机关分工负责、各司其职的基础上促进备案审查系统间的相互配合、相互衔接，避免出现因分工领域不同造成存在问题的规范性文件长期无人过问、无人解决的情况，破解多主体联合发文的监督难题。既有备案审查衔接联动机制的规定多是宏观性和原则性条款，相关的配套措施尚未到位，人员、机构、程序设计等没有落实到位。实践运行中存在单向沟通多、多方互动少，临时性沟通协调多、例行性会议交流少，随意性较大、稳定性不足等问题。对此，一是健全备案审查衔接联动机制的具体设计，建立常态化运行的会商协调机制。如通过联合审查会议、法治监督委员会等形式进行沟通协调，强调规范性文件的制定机关、移送机关、备案审查机关和审查建议提起人等主体在报备、审查、反馈、纠正等方面的良性互动，确保审查实效。二是提升备案审查衔接联动机制参与主体的积极性，进一步明确不同备案系统各自的职责定位，做到及时移送、及时沟通、及时反馈，推动解决人民群众关心关注的实际问题，增强人民群众的获得感。