节约立法成本 提高立法效率 回忆我国首次采用“包裹立法”形式

2008年5月，全国人大法律委、常委会法工委为了完成好废止和修改部分法律的工作，专门设立法律清理工作小组，我作为工作小组的成员，全程参与了这项工作。同年7月，全国人大常委会办公厅发出关于开展法律清理工作的通知，紧接着，全国人大法律委、常委会法工委联合召开会议，对这项工作进行部署。此后4个多月时间里，全国人大各专门委员会、国务院法制办组织各部门、军委法制局、“两高”等各单位对本部门负责实施的法律进行清理，共提出各类法律清理意见1972条，涉及法律191部。其中，国务院部门对本部门执行或者与本部门有关的169部法律提出了1529条清理意见。

我们对这近2000条意见逐条进行研究，汇总、整理、分类。那个时候，加班加点几乎成为一种常态。这些意见、建议我们都是反复研究、反复征求意见，对不同意见与有关部门沟通协调，最终向全国人大常委会提出法律清理的处理意见，包括三部分内容：一是建议废止的法律有8件；二是建议修改法律部分规定的有59件；三是建议进行分类处理的，又分几种情况：第一，对法律规定操作性不强的如何处理。这主要是两类情况，一类是有的法律规定应当制定配套法规，有的法律虽然没用规定应当制定配套法规，但如不制定，法律实施起来存在一定困难，建议国务院和有关部门抓紧研究制定。另一类是有的法律有关行政处罚主要是罚款的规定比较原则，难以操作。会后，全国人大常委会办公厅向国务院办公厅发文，请国务院及有关部门尽快制定有关配套法规，法工委就此问题专门与国务院法制办进行了沟通。第二，属于法律的内容需要修改完善的。对法律清理中各单位提出有关修改法律的意见，法律清理工作小组分别送法工委各业务室研究，对已列入立法规划和立法工作计划的，按照正常修改法律程序走。第三，有的法律规定已不适应经济社会发展要求，但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟，认识尚不一致，建议有关部门继续研究，待条件成熟时及时修改或者废止。第四，由于行政体制改革，法律规定的主管部门已经发生变化，一些部门提出修改建议。经与国务院法制办研究，考虑到有关管理体制问题情况比较复杂，不仅涉及主管部门的表述，还可能涉及部门的职责分工等问题，不修改并不影响上述法律的实施。建议对这类问题暂不作修改。第五，一些20世纪70年代末80年代初全国人大常委会批准国务院的有关规定的决定、决议，虽然绝大部分条款明显不适用了，但是否废止要慎重处理。

法律清理工作涉及的问题很多，涉及到的部门也很多，不能闭门造车。因此，工作小组成立后我们一边研究，一边调研。每一次调研，对我而言都是一次学习的过程。直到2009年5月中旬，我们还在福建就20世纪50年代制定《华侨捐资兴办学校办法》和《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》进行调研。经过在厦门、龙岩和漳州的区县实地调研后，我们了解到，党和国家历来高度重视依法保护归国华侨权益。改革开放以来，国家更重视依法保护华侨权益，制定了归侨侨眷权益保护法，国务院和有关地方制定了一系列保护归侨侨眷权益的侨务政策和法规。这两部制定于20世纪的办法和条例，随着时代的发展不再适用。它们已经完成已有的历史使命，可以“光荣退休”了。

对不同意见，都要反复沟通协商。我记得当时审议中，时任湖南省人大常委会副主任蔡力峰对于防洪法中删除关于农村义务工和劳动积累工的规定提出反对意见，认为取消之后，农村防洪工作不好开展。为此，我们专门给他写了一封信，对此情况进行了详细说明。

通过这次的清理，基本解决了现行法律中存在的明显不适应、不一致、不协调的突出问题，也为我们如期完成“形成中国特色社会主义法律体系”的目标提供了重要的基础保障。

这一次清理工作中，最大的一个亮点就是全国人大常委会第一次采用“包裹立法”的立法形式，以一个决定修改了59部法律。“包裹立法”是指为了达到同一个立法目的，立法机关在一个法律性文件中对多个法律内的有关规定一次性地作出“打包”修改。这样的立法形式在成文法国家是被广泛使用的。

早在20世纪90年代初，全国人大常委会法工委研究室就对“包裹立法”这种立法形式进行过研究。当然，都属于理论上的研究。我自己第一次见这种立法形式是在2000年左右，当时我在香港，见到香港一部法律名称叫《知识产权杂项条例》。“杂项”这个词引起了我的注意。找来一看，原来，它是把涉及知识产权的著作权、专利、商标等多部法律规定放在一起，这其实就是一种“打包立法”的方式。这次法律清理之前，全国人大及其常委会还没有采用过这种立法形式。2004年，全国人大常委会曾对9部法律中涉及与行政许可法不一致的规定进行集中修改，但并没有采取“打包”形式，而是作出9个修改法律的决定。

这个模式最重要的优点就是能提高立法效率。这次清理涉及的法律和条文很多，如果逐件提出修改的法律案，最后的法律案将多达59件。另外，“包裹立法”是根据同一立法目的将相关法律条文一并加以修改，每次立法都相当于对有关法律作出一次清理，从而有利于法律体系内部的协调统一。法工委向全国人大常委会提出了采取“打包”修改的建议。当然，“包裹立法”对法律起草工作提出很高的要求。“包裹立法”的准备工作必须非常仔细，要将所有涉及的法律条文进行整理，立法过程也必须十分审慎。

这之后，“打包”修改的立法形式逐步被采用。首次“包裹立法”开创了一个新的立法形式，对包括国务院、“两高”、地方在内的清理工作起到重要的示范作用。比如，行政审批制度改革过程中，国务院给全国人大常委会报的取消项目就采取了“打包”形式。

“打包”主要是针对一次性解决多部法律的问题，采取这个方式可以节约立法成本，提高立法效率。而2009年那次清理工作之后，我们也逐步形成了一种清理思路：即即时清理。比如2012年，全国人大对刑事诉讼法修改之后，当年，全国人大常委会就对监狱法等几部法律中与刑事诉讼法不一致的规定进行了修改。因此，按照此思路，将来主要会以即时清理和专项清理为主，大规模全面进行法律清理的机会应该不多。

这次常委会上，有的常委会委员也提出一揽子修法会涵盖多部法律，如果只是对其中一部修改不满意，一揽子表决不够科学。我们也会认真研究这个问题。此次立法法修正案草案中新增一条，就是可以对个别条款进行表决。可以考虑，修改时采用“打包”的形式，决定还是一个，但是在常委会表决时采取逐项表决的形式。这样，更能体现民主化。

回顾那一年颇为紧张忙碌的日子，心里觉得这是自己职业生涯中很有意义的一段工作经历，当然也很有成就感。作为一名亲历者，能为中国特色社会主义法律体系形成做一些基础性工作，无疑也是一种难得的幸福经历。

（作者系全国人大常委会法制工作委员会原副主任  《法治日报》席锋宇整理）