设区的市人大常委会规范性文件审查技术要点分析

规范性文件备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度安排。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。面对新时期备案审查工作的新要求、新任务，要深刻认识备案是基础、审查是核心、纠错是要点这一逻辑关系，要准确把握合宪性是根本、合法性是基础、适当性是补充的审查原则，要灵活运用主动审查、专项审查、依申请审查三种重要方式，要切实落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求。

纳入设区的市人大常委会备案审查范围的规范性文件的特点

制定机关的特定性。规范性文件的制定机关包括与设区的市人大常委会同级的人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院。除此之外的其他国家机关制定的文件，有些也属于规范性文件，但均不在设区的市人大常委会备案审查范围内。

效力等级的从属性。纳入设区的市人大常委会备案审查范围的规范性文件需要根据宪法、法律或相关法规的权限和授权制定，在制定和执行过程中都不得与宪法、法律或相关法规相抵触。

空间效力的局部地区有效性。相对于在全国范围内生效的宪法、法律、行政法规等来说，纳入设区的市人大常委会备案审查范围的规范性文件只在制定机关所管辖的行政区域内有效。

内容具有地方特色。设区的市规范性文件是根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的，其内容是对上位法律法规的补充和细化，或者是对国家立法和上位法律法规的超前性探索，具有规范本地区特殊问题的针对性。

规范性文件审查要点

开展规范性文件备案审查工作要依程序进行，首先应进行初步研究。初步研究主要解决两个问题，一是审查机关是否具有审查权限，二是审查是否具有必要性。在审查机关是否具有审查权限的问题上，尤其在依申请审查的情况下，对审查要求、审查建议提出的审查对象是否属于审查机关的审查范围进行判断。对属于审查范围的审查对象还要进一步研究是否具有审查的必要性。具体而言，判断审查的必要性可以从以下四种情形着手：第一，已经修改或者废止的规范性文件没有审查的必要性；第二，已经就相关问题与规范性文件的制定机关沟通过的，制定机关明确表示将作修改或者废止处理的规范性文件没有审查的必要性；第三，针对审查要求或者审查建议提出的问题，已经作过审查，已有审查结论的规范性文件没有重复审查的必要性；第四，建议审查的理由不明确或者明显不成立的，如对有关规定有误解，建议审查的理由缺乏合理根据的，没有审查的必要性。

其次应进行形式审查，对规范性文件的形式审查要点可以归纳为以下四项：第一，报送备案的责任主体与规范性文件的制定机关是否一致；第二，规范性文件是否在法定期限内报送备案；第三，报送备案的材料是否齐全，材料的格式是否符合统一标准；第四，是否同时进行纸质与电子报送。

最后是实质审查，对设区的市规范性文件进行实质审查要以合宪性、合法性、适当性为审查原则。

合宪性审查。对规范性文件的合宪性审查，其实质是对政治方向的审查。审查设区的市规范性文件的合宪性，要从规范性文件的制定目的、基本原则、主要管理方式等方面考量规范性文件与党和国家大政方针政策的一致性，审查其与党中央重大决策部署是否相符、与国家重大改革方向是否一致。

合法性审查。纳入备案审查范畴的设区的市规范性文件，对其合法性审查的思路可以从以下五个方面展开。一是与法律法规的规定是否一致，具体而言指的是与法律法规的立法目的、立法原则是否一致，在对特定事项的具体规定中是否严格遵循法律法规规定的价值目标，是否存在抵消、改变或者规避法律法规规定的情形。二是是否在法定权限内制定规范性文件，具体而言指的是是否存在限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务的情形；是否存在增加或者扩充国家机关的权利或者缩减其责任的情形；是否存在对法定权限以外的其他事项作规定的情形。三是设定行政许可、行政处罚、行政强制或者行政收费时，是否于法有据，是否存在对法律法规的相应规定作出调整或者改变，这些调整或者改变是否合法合理。四是在授权制定规范性文件的情况下，制定机关是否存在违反授权决定，超出授权范围的情形。五是制定机关在制定规范性文件过程中是否遵循了法定程序。

适当性审查。当实质审查进入适当性审查阶段，说明接受审查的规范性文件在合宪性与合法性问题上已经达到审查标准，那么其适当性一般就体现在依据本地实际作出的针对特殊问题的超前性规定中，这部分超前性规定是上位法律法规没有明确规定或者没有详细规定的内容。从具有地方特色的规定入手，是审查设区的市规范性文件适当性的高效切入口，主要思路有四点。一是审查这部分规定是否与社会主义核心价值观和公序良俗相一致；二是审查这部分规定是否对公民、法人或者其他组织的权利和义务进行合理规定和分配；三是审查这部分规定所运用的管理手段是否与其整体想要实现的制定目的相匹配；四是审查施行这部分规定的社会效果是否与当前现实情况相匹配，是否产生明显不适当的社会效果。

完善规范性文件备案审查制度的建议

制度建设是推进备案审查工作高质量前进的重要手段，完善规范性文件备案审查制度对于提高地方各级人大常委会的审查业务能力将起到事半功倍的效果。

健全和完善备案审查工作报告制度。习近平总书记在中央人大工作会议上指出，地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，自觉维护国家法治统一。健全和完善备案审查工作报告制度，能够推动地方各级人大常委会做好备案审查各项工作，最大程度落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，是践行全过程人民民主重大理念的重要途径。

建立健全备案审查衔接联动机制。2023年3月新修正的立法法第一百一十五条规定：“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。”备案是基础、审查是核心、纠错是要点。备案审查衔接联动机制能够加强审查机关与制定机关之间的业务沟通，尤其是包含在衔接联动机制下的案例交流分析制度，将有利于及时发现问题、高效解决问题，是适应新时代备案审查工作新要求的重要抓手。

形成备案审查业务省、市、县三级定期培训机制。备案审查业务培训不仅要面向地方各级人大常委会，还要面向地方各级“一府一委两院”。定期培训机制的建立将有利于促进制定机关在制定规范性文件时的自律性，也有利于提升审查机关在审查规范性文件时的敏锐性，更有利于提升备案审查工作的整体成效。