一届全国人大一次会议召开背后的故事

最初设想

新中国成立之时，人民代表大会制度就被确立为我国的根本政治制度。《共同纲领》 规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。 各级人民代表大会由人民用普选方法产生之……国家最高政权机关为全国人民代表大会。”但建国伊始，由于解放战争还没有结束，各种社会政治改革还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，用普选方法产生人大代表、召开全国人民代表大会的条件尚不成熟， 因而采取了由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权的过渡办法，《共同纲领》则具有临时宪法的作用。

当历史的车轮滚滚驶到1952年，上述形势已发生了巨大变化，全国范围的大规模军事行动已经结束， 土地改革基本完成，国民经济恢复的任务也顺利实现，古老而饱经苦难的中华民族焕发出勃勃生机。在此基础上，为进行大规模经济建设，中共中央决定向社会主义过渡。这标志着中国共产党在指导思想上开始从以《共同纲领》为标志的新民主主义革命，转向社会主义改造和建设，经济、政治制度随之也进行了重大调整。在这种背景下，召开全国人民代表大会和制定宪法等问题开始纳入中共中央的统筹考虑中。

按照全国政协组织法的规定：中国人民政治协商会议全体会议每三年召开一次。 到1952年底，一届政协即将期满，应尽快召开第二届全体会议，否则就要召开全国人民代表大会。考虑到在较短的时间内无法完成召开全国人民代表大会所要做的各种准备工作，加上中国人民政治协商会议在全国人民心中享有崇高地位，中共中央打算先在1953年召开政协第二届全体会议，在晚些时候再召开全国人民代表大会。 同时考虑，在过渡时期暂时不制定宪法，而继续以《共同纲领》代替宪法，待我国基本上进入社会主义，消灭资产阶级，阶级关系有了根本改变以后，再制定社会主义类型的宪法。

作出决定

然而，1952年11月，中共中央却作出决定：尽快召开全国人民代表大会和制定宪法。中共中央之所以改变初衷，与斯大林的建议有一定的关系。在此之前，斯大林曾三次建议新中国应尽快召开全国人民代表大会。前两次分别是在新中国成立前夕的1949年6月至8月，刘少奇秘密访问苏联期间和1950年初毛泽东第一次访问苏联时。

1952年10月，中共中央派出以刘少奇为团长的代表团，参加联共（布）第十九次代表大会。受毛泽东的委托，刘少奇就中国向社会主义过渡的设想等问题，向斯大林征求意见。就召开全国人民代表大会问题，斯大林又一次建议中国应该进行全民选举。

另一方面，就当时国内的形势来说，尽快召开全国人民代表大会、制定宪法不仅已有可能，而且也十分必要，这也是最为关键的原因。

首先，社会环境趋于安定。到1952年底，除台湾及附近少数岛屿外，中国大陆上的军事行动已经结束，实现了中国历史上空前未有的大统一。从1950年底开始的全国范围内的镇压反革命运动，历时三年，创造了安定的社会环境，巩固了人民民主专政。

其次，社会生活和社会结构发生了深刻变化。到1952年底，除一部分少数民族地区外，全国土地改革基本完成，彻底摧毁了中国封建剥削制度的经济基础，消灭了封建地主阶级，广大农民真正获得了翻身解放。同时，党还领导人民进行了多方面的民主改革，取缔了旧社会遗留的各种丑恶现象，废除了城市工矿交通企业的封建官僚管理机构，调动了广大工人群众当家作主、搞好生产的积极性，巩固了工人阶级在经济上、政治上和思想上的领导。

第三，经济环境趋于稳定，大规模的有计划的经济建设时期已经到来。经过三年多的艰苦奋斗，国家财政经济工作已完全统一，国营经济的领导地位已经确立，财政收支已经平衡，物价已经稳定，遭到严重破坏的国民经济得到全面恢复，并有了初步发展。1952年的工农业产值和主要产品的产量均已超过历史最高水平，人民生活得到改善。我国经济恢复时期已经基本结束，第一个国家五年建设计划即将于1953年开始实行。

同时，三年来的实践表明，《共同纲领》作为临时宪法，已经完成了它的历史使命。适应新中国大规模经济建设和社会主义改造、建设的展开，及时地在普选基础上召开全国人民代表大会，制定宪法，以根本大法的形式来确认和巩固人民已经取得的成果，确认党在过渡时期的总路线，有利于进一步发扬人民民主，充分调动人民群众的积极性。

需要指出的是，毛泽东和中共中央在决定尽快召开全国人民代表大会时，认真分析了抗美援朝的发展态势和国际形势，得出了世界大战不会很快打起来、中国将面临一个相对和平的环境的正确结论。

1950年8月23日，毛泽东听取总参作战室的汇报后认为，朝鲜战争不可能在短时间内结束，但目前也不可能打第三次世界大战，因为美国还没有准备好。1952年8月，毛泽东在分析朝鲜战争的发展时再次指出：“说马上要打第三次世界大战是吓唬人的。”在酝酿向社会主义过渡问题时，尽管战争仍在进行之中，但毛泽东以战略家的眼光，高瞻远瞩地指出，“结论大体是十年到十五年打不起来”“争取十五年不打仗可能的”“要打，是资本主义内部打”。后来的发展证明，党中央和毛泽东对当时国际形势的认识和把握是非常正确的。

正因为作出了中国面临的将是一个相对和平的环境的正确判断，所以中共中央在决定向社会主义过渡的同时，改变原来的设想，决定尽快召开人民代表大会。1952年12月1日，经毛泽东审定，中共中央发出了 《关于召开党的全国代表会议的通知》，指出：现在召集全国人民代表大会的条件已经具备，拟于1953年9月间召开。在这次大会上，将制定宪法，批准五年计划纲要，修改中央人民政府组织法，选举新的中央人民政府领导机关。

确定程序

按照《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议第一届全体会议执行全国人民代表大会的职权，选举中央人民政府委员会并付之行使国家权力的职权。这样，在政协第一届全体会议结束后，中央人民政府委员会就成为国家最高权力机关， 它的职权之一就是筹备并召开全国人民代表大会。

中央人民政府委员会选出后，政协第一届全体会议选出的全国委员会即成为各民主党派、各人民团体的协议机关，有责任和义务就有关国家建设事业的根本大计及重要措施，向中央人民政府提出建议。中国共产党作为参加全国政协的主要党派，严格遵守《共同纲领》，充分发挥全国政协协商议事的职能，并通过全国政协，把党的建议变为各民主党派、各人民团体的一致主张。

因此，中共中央决定尽快召开全国人民代表大会后，首先向全国政协提出建议。1952年12月24日，全国政协常务委员会召开会议，一致同意中国共产党的建议，决定由全国政协向中央人民政府委员会建议，筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

1953年1月13日，中央人民政府委员会举行会议，“决议在一九五三年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会。”为了进行宪法和选举法的起草工作，会议决定成立以毛泽东任主席的宪法起草委员会和以周恩来为主席的选举法起草委员会。会后，两个委员会分别开始了工作，第一届全国人民代表大会进入紧张有序的筹备阶段。

推迟召开

但是，原定在1953年召开的全国人民代表大会却并未如期举行，而是推迟到了1954年。这是什么原因呢？

一个原因是，1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害。自1952年冬天以来，安徽、江苏、河南、山东、山西等主要产麦省份，先后遭受寒流或晚霜、虫、雹等灾害，不少地区小麦减产，某些早春作物（蚕豆、豌豆等）遭受严重损失。进入1953年后，北方部分地区春旱尚未解除，播种大秋作物困难很大，长江以南部分地区，阴雨连绵，发生大面积的水稻烂秧现象。为生产救灾，1953年5月16日政务院发布《中央人民政府政务院关于加强增产粮食和救灾工作的指示》，要求“要将生产救灾工作，作为当前压倒一切的中心任务。凡与生产救灾无关的各项工作，该停则停，该缓则缓，切实集中全力领导灾区人民战胜自然灾害，度过春荒，并作好预防复荒的准备。”为此，1953年9月18日召开的中央人民政府委员会第28次会议，决定把全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的召开推迟到1954年。

除了自然原因外，更重要的是当时要制定的宪法是过渡时期的社会主义宪法，此时过渡时期一系列重要问题还没有解决，宪法也就无法制定，全国人民代表大会也就无法召开。

从1952年9月毛泽东提出向社会主义过渡，到1953年12月确定对总路线的完整表述，经历了一个相当长的时间。毛泽东等中央领导对党在过渡时期一系列问题进行了反复的讨论研究。1953年12月，中共中央批准并转发了中央宣传部编写的《为动员一切力量把我国建设成为一个伟大的社会主义国家而斗争——关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》，毛泽东在审定和修改这个提纲时对总路线的内容作了最后的、完整的阐述，标志着与过渡时期有关的一系列重大问题得到最后的解决。这样制定宪法所必须解决的指导思想、基本依据和根本任务等一系列问题也就迎刃而解。

1953年12月24日，中共中央政治局召开扩大会议，决定党中央主席毛泽东休假一段时间，这期间由刘少奇代理毛泽东主持中共中央工作，毛泽东着手起草中华人民共和国宪法草案。从这年的12月27日到1954年3月，毛泽东亲自率领中共宪法起草小组，在杭州工作了两个多月，最终完成了宪法草案的起草工作。

最后确定

1953年9月18日的中央人民政府委员会第二十八会议，决定把全国人民代表大会推迟到1954年召开，至于在1954年的何时召开并未作说明。

但在中央高层，召开的具体时间是明确的，那就是1954年的9月份。从毛泽东当时一些来往电报和批示中，可以看出这一点。1954年1月15日，在杭州起草宪法草案初稿的毛泽东发电报给刘少奇并中央各同志，通报了宪法起草小组的工作计划，其中提到：“5月1日由宪法起草委员会将宪法草案公布，交全国人民讨论四个月，以便9月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。”

在此之前的1953年11月，中央统战部为通盘研究人民代表大会召开时中央及各省市民主人士安排的具体方案，拟于1954年1月间召集一次会议。1953年12月12日，毛泽东在审批这一报告时，明确指出：“全国人民代表大会要于明年9月才召开，安排会议太早了不好，以在明年春末夏初时为宜。”

到1954年下半年，鉴于召开全国人大代表的选举和宪法草案的制定等各项工作已经基本就绪，宣布全国人民代表大会召开时间的时机已经成熟。8月11日，中央人民政府委员会第二次扩大会议通过 《关于召开中华人民共和国第一届全国人民代表大会 第一次会议的决议》，决定于1954年9月15日召开中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议。就这样，全国人大一次会议于1954年9月15日至28日如期在北京举行。

从酝酿到决策再到一届全国人大一次会议的最后召开，经历了一个较长的过程。这反映了我们党对国情认识的不断深化及为建设中国特色政治制度所作的艰辛探索。