庆阳：“五个创新”助推备案审查全面提质增效

案例摘要：备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的宪法性制度，开展规范性文件备案审查是各级人大常委会的一项法定监督职权。近年来，甘肃省庆阳市人大常委会深入贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于备案审查工作的重要指示精神以及《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》要求，统筹谋划，健全机制，积极探索，以“五个创新”助推备案审查工作全面提质增效。

一、主要做法

（一）开展主体联合审查，“集体会诊”提升精准度。针对规范性文件存在各主体备案审查职责范围共性问题和专业人员缺乏的情况，首次决定由常委会法工委牵头，建立健全定期联合审查及审查意见反馈机制，每半年组织1次。2024年2月，组织市人大常委会监察和司法工委、市检察院、市法院、市司法局审查专业人员和立法顾问，对去年报备的25件规范性文件进行了联合审查，提出修改意见10条，并召开座谈研讨会，当面反馈审查意见。9月，又对上半年报备的规范性文件进行了联合审查。在审查市人民检察院报备的《关于印发<庆阳市关于落实侵害未成年人案件强制报告制度的实施办法（试行）>的通知》等11件文件，就存在的部分条款无上位法依据等问题，提出删除条款、章节等5个具体意见，并在座谈会上进行了书面反馈。市人民检察院案管办副主任巩亚荣说，“这些问题确实存在，找得对、提得准，避免了我们工作陷入被动。这种联合审查的方式很好，对我院规范性文件制定、审查和报备质量的提高很有帮助。”

（二）实行巡回指导审查，“出诊基层”提升认可度。针对基层工作力量不足及规范性文件管理审查多限于形式要件审查的实际，决定按地域将8个县区划分成两个片区，成立两个联合巡回审查指导组，每年各巡回指导审查1次。2024年9月，首次成立由市人大常委会法工委、市司法局、市中级人民法院、市人民检察院和部分县（区）人大常委会从事规范性文件备案审查工作的专业人员组成的联合巡回审查指导组，对西峰区、宁县等4个县区人大常委会、“一府一委两院”和乡镇街办制定的73件规范性文件进行了全面审查，共计提出修改意见25条，收到工作建议6条、修法建议1条，废止1件。在巡回审查指导中发现《宁县矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设临时使用林草地恢复植被管理办法（试行）》违反行政强制法和行政许可法的有关规定，存在违法设置行政许可前置条件、提前征收代履行费和排斥潜在投标人等问题，经建议督促，宁县人民政府已于10月13日予以废止。

（三）数字平台赋能审查，“远程诊治”提升参与度。全面启用甘肃省规范性文件网上备案系统，完善报备流程与机制，方便文件“就诊”。特别是2024年以来，响应“中国算谷、智慧庆阳”建设，借力数字赋能，畅通群众诉求表达渠道，完善建议在线提交方式，在市人大门户网站拓展规范性文件数字化功能，先后搭建“规范性文件备案审查民意征集平台”“庆阳市法规规章规范性文件数据库”“庆阳市全过程人民民主立法实践基地”等模块，方便社会公众查阅、审查、运用和参与。平台上线以来，入库有效法规规章规范性文件182件，征求到意见建议3条。庆城县人民检察院副检察长高建党建议：“《食品安全法》第122至124条和第148条设定的行政处罚起点过高，在西部等经济落后地方，留给执法司法者的自由裁量权有限，建议统筹考虑区域经济发展状况，对该法相关规定予以修正，降低处罚起点，增加执法司法自由裁量幅度。” 市人大常委会已将该建议上报省人大常委会法工委审定。

（四）基层审查全面覆盖，“普及诊纠”提升协同度。按照全国、省人大常委会关于推进备案审查工作向乡镇、街办延伸的要求，制定下发《关于规范性文件备案审查实现乡镇和立法实践基地全覆盖的通知》，积极推动备案审查触角向乡镇街办延伸，打通乡镇街办备案审查“最后一公里”。8县（区）人大常委会积极行动，明确时限，细化措施，狠抓落实，取得了实效。庆城县人大常委会将所有乡镇人大、政府和街办制定的文件按乡镇整理成册，组织联合审查，发现不少亟待修正清理的问题。其中，针对人大代表庆城县林草局张会芳反映“《庆城县草原禁牧办法》部分规定与《甘肃省草原禁牧办法》相关规定存在冲突，且省上文件规定的执行日期早于庆城县人民政府令签署的执行日期，建议予以重视整改”的情况，县人大常委会高度重视，及时督促修正了该《办法》。“实在没想到，红头文件我还能修改，不得了!不得了!”收到反馈函件后，张会芳感慨的说。

（五）立法基地融合审查，“联动诊疗”提升满意度。围绕贯彻落实全国人大常委会提出的“发挥基层立法联系点民意直通车作用，深入基层了解法规、司法解释实施情况和存在的问题，听取基层群众的意见建议，提升备案审查民主含量和质量”总体要求，依托创设的“全过程人民民主立法实践基地”以及建立的“1+3+N”基地机制（“1”为基层立法联系点，“3”为宪法法律宣传示范点+法律法规清理示范点+规范性文件备案审查示范点，“N”为结合实际设定的法治实践创新平台或载体），推进基层备案审查与立法实践基地业务融合，促进立法、普法、执法、司法、守法一体推进。各县区将立法实践基地作为规范性文件备案审查和法律法规清理示范点，并将巡回指导审查安排在基地进行，拓宽了群众参与面。县人大代表、南梁镇党委书记张建政说“过去在县委办工作，没有听到过对红头文件的质疑，现在不一样了，备案审查借助立法实践基地接了地气，有了群众监督，制定文件必须谨慎再谨慎了。”

二、取得成效

（一）被审查单位备案认识明显提高。通过完善提醒、通报等制度，开展联合审查、巡回指导等活动，逐步实现报备主体、规范性文件、乡镇街办、立法实践基地、网上备案、年度报告、规范性文件数据库“七个全覆盖”， 构建起全过程、全方位、全链条的规范性文件备案审查机制，进一步增强了各级各部门“有件必备、有备必审、有错必纠”的责任意识，凝聚了维护国家法治统一、保障人民群众合法权益的社会共识。

（二）备案审查力度和广度明显加大。2024年前10个月，向省人大常委会报备地方性法规和规范性文件4件；县（区）人大常委会、“一府一委两院”向市人大常委会报备16件，与去年同期相比增长166.7%；各乡镇、街办向县（区）人大常委会报备63件，实现“零突破”。本届以来，累计向省人大常委会报备13件；“一府一委两院”及县（区）人大向市人大常委会报备65件。同时，首次开展全面清理工作，市、县两级人大共清理规范性文件330件，废止146件。

（三）工作辨识度和影响力明显增强。通过拓展备案范围、规范审查方式、增强纠错刚性，推动工作取得新进展新成效，形成的一些典型案例公布后引发热烈反响，成为部门跟进落实、媒体跟踪报道、社会普遍关注的焦点，起到很好的引导作用。去年以来，先后在全国人大常委会来甘调研备案审查工作座谈会、全省规范性文件备案审查培训会、全省地方立法和备案审查培训会上作了经验交流。向甘肃省行政规范性文件制发与备案审查黄河法治论坛提交论文3篇，其中获三等奖2篇。

三、体会启示

（一）针对社会各界对备案审查认识还不全面、不到位的现状，要积极创新宣传方式方法，保障干部群众有序参与备案审查，依法提出意见、表达诉求，从制度层面推动解决群众反映的热点难点问题，使备案审查工作真正成为践行全过程人民民主的重要形式和载体。

（二）针对普遍存在的各级人大审查力量不足、审查质量不高的问题，要探索创新工作制度机制，完善和拓展联合审查、巡回指导审查、网上审查等模式，探索各级人大之间、工委之间和审查主体之间的协同联动，同频共振，全面提升备案审查工作的质效和刚性。

（三）针对立法实践基地作为规范性文件备案审查和清理示范点作用发挥不经常、不充分的问题，要提升信息化水平，落实激励性措施，发挥基地“民意直通车”的作用和基层人大代表的优势，扩大群众有序参与，不断丰富和发展全过程人民民主基层人大实践。