​打通规范性文件备案审查“最后一公里”

2024年，湖南省委《关于深入学习贯彻党的二十届三中全会精神 进一步全面深化改革奋力谱写中国式现代化湖南篇章的决定》指出：“探索建立人大对乡镇（街道）行政规范性文件备案审查制度。”今年，湖南省人大常委会将这一改革任务列入年度工作要点和监督工作计划，着力推动乡镇行政规范性文件备案审查工作，打通规范性文件备案“最后一公里”，切实维护法律尊严和法治统一。

近年来，县级以上的规范性文件备案审查工作积极作为，将“一府一委两院”规范性文件纳入备案审查范围，但乡镇（街道）却只是零星的、自发的探索实践，仍游离于备案审查工作体系之外。然而，不重视并不等于不重要，相反，加强乡镇规范性文件备案审查工作很有必要、尤为迫切。

从法律逻辑看，开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作是履行法定职责的内在要求。根据地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人民代表大会的不适当的决议，乡镇人民代表大会有权撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令。街道人大工委是县级人大常委会的派出机构，受常委会委托对街道办事处制发的规范性文件进行备案审查，加强对街道办事处的工作监督，符合地方组织法的规定精神，契合实践需要。

从历史逻辑看，开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作是贯彻落实党中央决策部署的重要保障。党的十八届四中全会提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，党的二十大报告强调指出“完善和加强备案审查制度”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量”。全国人大常委会多次强调，“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大备案审查范围，实现备案全覆盖。”全国人大常委会法工委2024年工作报告明确提出“支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作”。显然，将备案审查工作延伸到乡镇（街道），从源头“把关”乡镇（街道）“红头文件”，有利于确保党中央决策部署在乡镇（街道）落地落实、见行见效。

从实践逻辑看，开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作是促进基层治理的客观需要。乡镇（街道）工作直面一线，直接承担基层治理、乡村振兴、环境整治、生态保护、宅基地审批、基层农田保护、移风易俗等涉及人民群众切身利益的具体工作，越是基层的文件，规定越具体，适用越频繁，对人民群众切身利益的影响也越直接。从现实情况看，一些乡镇（街道）规范性文件存在制定程序不严格，违法设定行政处罚、行政强制，违反公平竞争原则等不适当问题，严重侵害了人民群众的合法权益。开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作，有利于加强法治政府建设，促进乡镇、街道提高依法行政的能力和水平，进一步夯实基层民主法治建设的基础。

当然，开展乡镇（街道）规范性文件备案审查是一项系统工程，鉴于乡镇（街道）规范性文件审查在备案、审查、纠正等各个工作环节中缺少具体的法律规定，且对于县、市、区人大常委会特别是乡镇（街道）人大来说是一项全新的工作，基础薄弱、经验不足、能力有限，因此，不能急于求成、一蹴而就，需要积极稳妥，重点突破，有序推进。要强化思想认识，提高政治站位，深刻认识乡镇（街道）规范性文件备案审查工作的制度意义、实践要求，切实增强责任感、使命感。要加强领导，压紧压实责任，各县、市、区要将其摆上重要议事日程，先行试点、典型示范、逐步推进。各乡镇、街道要杠牢主体责任，严格按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，及时审查，履行职责。要完善审查机制，制定出台乡镇（街道）规范性文件备案审查工作实施办法，构建完整的文件备案、审查、督促纠正、撤销的闭环制度流程。要加强整体协同，按照“谁制定、谁负责”的原则，人大、政府及其相关工作部门分工配合、协同推进。要严格规范审核，做到该修改的修改、该调整的调整、该废止的废止。要加强业务培训，通过现场教学、工作指导、跟班学习、典型案例分析等方式，不断提高乡镇（街道）备案审查能力。同时，要把备案审查工作同代表工作、基层立法联系点工作、基层民主单元工作结合起来，充分尊重人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，使备案审查工作在乡镇、街道真正“立起来”、职能作用真正发挥出来。