湖州：为基层“红头文件”纠错立法

“法者，治之端也。”做好新时代地方立法工作，是全省上下的共同责任。

多年来，浙江紧紧围绕中央和省委决策部署，不断加强重点领域、新兴领域立法，加强自主性、创制性立法，健全立法工作机制，打造高素质专业化立法队伍，着力提高立法质量和效率，奋力开创地方立法工作新局面。“浙江人大”微信公众号推出“立法工作巡礼”栏目，集中展示我省各级人大持续推进科学立法、民主立法、依法立法，为“勇当先行者、谱写新篇章”提供有力法治保障的生动实践。

备案审查是对规范性文件开展审查，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的内容，督促制定机关修改调整。2023年，浙江省率先部署开展乡镇街道规范性文件备案审查工作，将监督触角延伸到乡镇街道。

湖州市不断推动备案审查工作向纵深发展，通过立法固化试点成果。2025年5月，浙江省十四届人大常委会第十七次会议批准通过《湖州市乡镇街道行政规范性文件备案审查规定》（以下简称《规定》），自2025年7月1日起正式施行。

乡镇街道备案审查立法的先行先试

《规定》共15条，从备案审查范围、审查方式、审查重点、纠正流程、保障支持等方面，为推动备案审查“最后一公里”制度建设提供法治保障。“这是全国首部乡镇街道备案审查地方性法规，对落实全国人大备案审查决定和省人大备案审查条例，提升基层治理法治化水平都起到了探路示范的作用。”省人大常委会法工委备案审查处处长杨旭锋说，《规定》是湖州试点开展该项工作的经验总结，为全省开展相关工作提供了有益参考。

2022年，浙江省人大常委会选择湖州、温州两市先行开展乡镇街道备案审查工作试点，其中湖州市主要负责探索乡镇街道备案审查工作制度化、规范化建设。“规范性文件无小事。乡镇街道的‘红头文件’直接关系党的路线、方针、政策在基层的贯彻落实，又与本地经济社会发展和群众生产生活紧密相连。如有偏离，就会影响基层工作和政府公信力。”湖州市人大常委会主任孙贤龙说。

制度创新，活力迸发于基层。

2022年4月，南浔区南浔镇人大主席团对《高新区（南浔镇、度假区）道路交通安全综合治理提升行动实施方案》进行了主动审查，发现存在一些不适当的问题。该方案规定，“涉嫌非法营运的，坚决予以顶格处罚，形成严管高压态势。”经审查研究，“坚决予以顶格处罚”的规定与上位法行政处罚法第五条规定相抵触。

4月14日，南浔镇人大主席团发函要求制定机关修改相关规定。随后，南浔镇人民政府进行了修改，并重新发文。这是全国首例由乡镇人大主席团审查并发函要求制定机关纠正的乡镇人民政府文件。

2024年4月，南浔区发布了《乡镇（街道）人大机构备案审查工作规范》。这是全国首个发布的乡镇（街 道）人大备案审查工作方面的地方技术性规范，构建了比较完整的乡镇街道规范性文件备案审查制度闭环。

作为南浔区南浔镇人大备案审查专家组的一名成员，湖州市司法局立法与政府法律事务处四级主任科员向谦发现，当前乡镇街道规范性文件备案审查工作仍存在人才缺乏、专业程度不够强、协同机制不够优等问题，要下好基层备案审查这盘“先手棋”，就必须通过立法完善顶层设计，强化支持保障，突破瓶颈制约。

细化备案审查标准

保障群众合法权益

湖州市立法研究中心相关负责人介绍：“《规定》以审查标准为切入口，突出保障功能，切实维护人民群众合法权益。”《规定》系统梳理乡镇街道行政规范性文件中的高频问题，从不适当、不规范两方面对审查重点作了明确，细化了“合法性”审查标准，为乡镇（街道）人大开展备案审查工作提供更为细化的审查指引，为维护群众合法权益保驾护航。

在此前的备案审查工作中，高频发现与上位法抵触的问题。例如，湖州市某街道办事处制定的村级财务管理制度，规定不得自行选择集体资金竞争性存放银行，这与《浙江省农村集体资产管理条例》相关规定相抵触。

乡镇街道“红头文件”需要遵守的上位规定最多，又对各类事项规定得最直接具体，更需做好“体检”。《规定》直面这些高频问题，在“违反上位法”不适当情形中，明确乡镇街道行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制，不得损害营商环境，不得干预依法属于村民自治范围内的事项，不得违法设定国家机关职责等。 在“违反法定程序”不适当情形中，《规定》要求遵循评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，强化查纠问题力度，提高审查效率。

德清县舞阳街道办事处主任金鑫说：“这些年政府发布文件的过程严谨了不少，而备案审查正是帮助政府文件‘排雷’，《规定》的施行将更有利于促进政府依法行政、规范行政，更好保障人民群众的合法权益。”

完善备案审查程序

构建立体化监督格局

湖州市人大法制委负责人说：“湖州此举从设区市立法层面补齐了乡镇（街道）人大行使备案审查职能欠缺具体程序的短板，为精准开展工作奠定基础。”《规定》着力构建以异体监督为主体、同体监督为辅助的立体化监督格局。异体监督上，前、中、后端共同发力，打造乡镇街道备案审查全链条工作模式。同体监督上，要求区县人民政府加强对乡镇街道行政规范性文件管理工作的监督检查，以提高文件制定质量。

在异体监督前端上，《规定》第四条、第五条聚焦审查这一关键环节，对审查方式作出了细化规定，全面规定主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查和联合审查五种审查方式，为各类文件纳入备案审查范围提供充足的制度渠道。

在异体监督中端上，《规定》设置从前期沟通到发出书面审查意见，再到提出撤销案的递进式纠正程序，倒逼政府更加规范制发程序，审慎制定出台文件。

值得注意的是，在异体监督后端上，《规定》努力向“审查外”“纠正后”延伸触角，专门设计权益补救机制，对已经被纠正的规范性文件，在实施中造成利益相关方权益受损等影响的，乡镇人民政府、街道办事处应当依法依规妥善处置。