宜兴人大：关于加强开发区 预算审查监督的实践与思考

　在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，党的二十届三中全会《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确指出，各级人大要强化对预算决算审查监督和国有资产、政府债务管理监督。开发区作为推动全市经济高质量发展的核心引擎，其财政资金配置效率和风险防控能力对于保障地方经济可持续发展具有至关重要的作用。以江苏省宜兴市为例，2024年经开区、环科园和阳羡旅游度假区三个开发区及下属镇街累计公财收入达44.79亿元，占全市各镇（园区、街道）总量的47%。本文基于宜兴市人大常委会在开发区预算审查监督领域的创新实践，深入剖析当前监督工作面临的困难挑战并提出针对性建议，为地方人大完善开发区预算审查监督提供理论参考和实践借鉴。
　　宜兴人大强化开发区预算审查监督的实践探索
　　近年来，宜兴市人大常委会高度关注开发区财政运行情况，将开发区预决算纳入年度预决算审查监督范畴，持续健全监督机制，创新监督手段，积极探索强化开发区预算审查监督的有效路径和方法，监督工作取得良好成效。  
　　强化制度引领，构建监督体系
　　2020年，为加强全口径预算管理和监督，宜兴市人大常委会制定出台了《关于加强园区、街道财政预算审查监督的暂行办法》，首次明确提出将园区财政预算纳入市本级全口径预算监督体系。市政府在市级财政预算草案的报告中单独反映开发区财政预算安排及执行情况，并提交市人代会审查。通过逐步构建开发区财政预决算与市级财政预决算同步编制、同步审查的“双同步”审查监督机制，有效提升了开发区预决算管理的规范性和透明度。2025年初市人代会上，市人大要求市政府进一步优化预算信息披露模式，将开发区2024年财政预算收支执行情况和2025年预算草案单独编制成册，全面系统反映开发区财政收支情况，切实保障了人大代表的知情权和监督权。同时，严格规范人代会审议程序和建议反馈机制，各代表团在审议市级全口径预算草案报告的同时，一并对开发区预算草案进行集中审议，并提出初审意见。市人大财经委员会在充分听取和吸纳代表意见建议的基础上，完善预算审查报告，增强了开发区预算审查监督的刚性约束。
　　优化系统管理，筑牢监督链条
　　宜兴市人大常委会始终将开发区预决算情况作为市本级预决算审查监督的重要内容，聚焦财政预决算、重大项目推进、国有资产管理等关键领域，统筹推进法律监督和工作监督，形成了多层次、全方位的预算监督网络。市人大常委会预算工委在开展市级财政预决算审查和预算执行情况监督时，坚持关口前移，严格按照法定程序组织初审工作，督促财政部门编细编实开发区预决算收支项目。同时，强化实地指导和监督，定期组织财政分管领导、科室负责人、市人大相关工委、预算审查专家和人大代表参与前期调研，深入园区一线专题听取预算安排和执行情况报告，针对存在的个性化问题提出对策建议。2025年，根据市人大关于建立镇街国有和集体资产管理情况向人大报告制度的指导意见，各地开发区人大工作联络委员会首次将国有和集体资产管理情况纳入开发区人大代表联席会议监督范畴，形成了开发区人大代表联席会议听取和审议开发区财政预决算情况报告和国有（集体）资产管理情况报告，市人大开发区委员会会同常委会预算工委组织代表调研视察、提出专项工作报告，市人大及其常委会审查批准预决算报告的监督新格局。
　　深化协同联动，提升监督效能
　　根据江苏省人大《关于加强开发区人大工作的指导意见》和无锡市人大《关于建立开发区人大工作多方联动机制的意见》《关于开发区“人大+审计”协同监督若干措施》等文件要求，宜兴市人大常委会深化人大监督和审计监督的协同联动，对开发区审计查出突出问题整改情况实施跟踪监督，推动问题整改和成果共享。自2023年起，市审计局每年选取一个开发区进行专项审计，并在“同级审”报告中单独反映开发区审计情况，目前已实现对开发区财政的审计监督全覆盖。市人大开发区委员会定期召开开发区“人大+审计”协同监督会议，专题听取关于招商引资专项审计和“同级审”查出问题整改情况的汇报，压紧压实各方整改责任，有力有效做好审计整改“后半篇文章”。2025年，市人大开发区委员会将在听取和审议“同级审”整改情况报告的基础上，对开发区审计发现问题整改情况开展专题询问，督促开发区进一步完善审计整改长效机制，强化源头治理和系统整改，为开发区产业转型、科技创新和各项民生事业发展提供坚实的财力保障。
　　开发区预算审查监督工作面临的困难与挑战
　　宜兴市人大常委会在开发区预算审查监督工作中虽已取得一定成效，但与市级预算监督体系相比，开发区预算涉及产业政策、科技创新、招商引资、土地开发等诸多复杂因素，人大预算审查监督工作面临更多现实问题和严峻挑战。
　　监督标准不够明确，制度体系有待完善
　　开发区管理体制灵活多样，行政构架差异较大，预算监督标准不够明确，监督体系有待完善。现行预算法对开发区预算审查监督缺乏专项规定，相关规范性文件缺位，人大在开展监督工作时主要参照一般政府预算审查监督政策法规，部分条款与开发区独特的管理体制和财经管理要求不相适应。各开发区在资源禀赋、产业导向、管理模式、财政状况等方面均存在差异，人大在开展预算监督时难以通过单一标准进行评价，需要量身定制符合各开发区发展定位、产业特色及财政运行模式的预算监督体系。
　　预算管理特性复杂，监督深度仍需拓展
　　开发区兼具“经济功能区”与“准行政主体”双重属性，经济运行具有范围广、体量大、资金多、业务杂等特点。近年来，受宏观经济形势和房地产市场等因素影响，开发区财政收入增速放缓，土地出让收益不达预期，而稳就业、保民生、促消费、扩投资、强科创等重点领域支出需求较多，少数板块“三保”压力较大，财政“紧平衡”态势愈发凸显。随着开发区发展方式的加速转型和创新手段的叠加递进，新业态企业和项目不断涌现，预算资金配置风险特性日益突出。开发区预算涉及大量产业项目和复杂投资计划，受市场环境、产业政策等因素影响，预算调整较为频繁，为人大有效开展监督、及时发现潜在风险带来更多挑战。
　　监督模式传统单一，方式手段亟待创新
　　人大对开发区预算审查监督主要依赖传统方式，如听取工作报告、开展专项审查等，而执法检查、特定问题调查、专题询问、满意度测评等多元化监督手段运用相对不足。市人代会和开发区人大代表联席会议会期短、议程多、任务重，难以在较短时间内精准评估预算编制的科学性和合理性。受知识产权保护、关键项目竞争等多重复杂因素影响，部分信息公开不到位，如招商引资政策、投资回报预期等关键信息缺失，不利于对预算合理性和潜在风险的有效评估。部分项目在考察、评估、签约、落地等环节时间紧，亟需便捷的审批流程和行政决策，与人大现行审查程序不相匹配。
　　队伍建设较为薄弱，监督合力尚需提升
　　上级人大对开发区国有（集体）资产监督和政府债务监督工作要求持续提升，尽管各开发区均已设立人大工作联络委员会，但缺乏专门的预算审查监督机构和专职人员，难以开展有效的实质性监督。开发区财政资金主要集中于产业发展、科技创新、对外开放等方面，资金投入量大且涉及领域专业性较强。部分人大干部和代表缺乏专业知识储备及预算管理经验，在开展预算审查监督时无法对预算项目的可行性、效益性、潜在风险等进行深入精准的评估。市人大开发区委员会与常委会相关工作机构、政府部门、人大代表间协作不够紧密，监督合力尚未有效凝聚。
　　加强和改进开发区预算审查监督的对策建议
　　开发区是区域经济发展的主阵地和主引擎，加强开发区预算审查监督既是贯彻落实中央和省、市人大工作会议精神的必然要求，也是推动开发区治理体系和治理能力现代化的现实需要。我们要全面贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步提高思想认识，切实增强做好开发区预算审查监督工作的责任感和使命感，不断提升监督工作的法治化、专业化、协同化水平，以高质量人大预算监督工作赋能开发区经济社会高质量发展。
　　明确标准规范，完善监督体系
　　一是健全制度体系。结合开发区实际和基层人大实践，有效平衡“发展效率”和“治理规范”的价值选择，进一步完善预算管理制度、明确监督职责、规范操作流程。加强市人代会审查批准开发区预算、人大常委会听取和审议专项工作报告、人大专委会开展专题调研等各项制度的有机衔接，完善开发区人大工作联络协调机制，优化开发区人大代表联席会议议事规则，聚焦预算监督重点议题深化议事监督，不断提升会议监督质量和代表意见建议质量。二是细化监督标准。制定开发区预算审查监督细则，强化预算编制、执行、调整、决算全周期制度设计，明确审查标准及监督流程、责任界定等具体内容，促进开发区预算编制科学精准、执行规范有序、资金绩效持续提升。构建弹性预算监管机制，对战略性新兴产业、重大基建项目允许实施跨年度资金调节，明确特定情况下灵活调整边界。建立动态化绩效评价体系，针对不同项目构建包含经济效益、社会效益、可持续性等全维度绩效评价指标，对绩效不高的项目探索实施“中期熔断”机制。三是强化跟踪问效。开发区管委会应定期向人大报告预算审查意见和决议的整改落实情况，对整改不力的由市人大依法进行专题询问、质询和满意度测评。将评价结果与开发区绩效考核、预算安排相挂钩，形成有效的激励约束机制。严格执行预算法及相关财经法律法规，对违反预算法、擅自调整支出或未履行报告义务等违法违规行为，依法追究相关人员法律责任，切实维护人大预算监督的权威性与严肃性。
　　创新方式手段，提高监督质效
　　一是坚持靶向监督。聚焦开发区财政预决算、重大政策措施落实、国有（集体）资产管理、重大项目实施等关键领域，广泛开展调研视察，全面掌握财政收支状况和运行管理中存在的薄弱环节，及时发现预算执行过程中的苗头性、趋势性问题。强化预算编制及执行监督，推动落实全口径、零基预算等要求，督促开发区持续做大可用财力，强化重点领域支出保障，筑牢财政安全风险屏障。深化重大项目监督，紧扣项目立项、建设管理和资金筹措使用等重点环节加大跟踪监督力度。做实国有（集体）资产监督，全面摸清国资家底，促进资产安全规范运作、实现保值增值。加强招商引资情况监督，重点关注政策执行、履约绩效、营商环境建设等情况，探索制定“开发区财政资金使用负面清单”，促进开发区招商引资健康发展。加强债务风险防范，贯彻落实全口径债务管控要求，强化对开发区及下属镇街财政运行动态监督，统筹推进融资平台市场化转型，切实防范化解各类风险。二是强化数字赋能。深化开发区人大预算联网监督机制建设，依托“数字人大”平台，将开发区预算编制、执行、调整及决算等全流程数据纳入预算联网监督系统。运用智能化手段，对开发区预算收支、重点项目、国有（集体）资产、债务管理情况等开展多维度分析、穿透式监督，实现异常数据的自动识别、实时预警和跟踪问效，推动监督从“事后纠偏”向“事前防控”转变，提升监督工作的精准性和时效性。三是优化监督流程。规范开发区预算编制审批流程，强化预算执行及调整的刚性约束。针对开发区预算的特殊性，探索开辟重大事项预算调整“绿色通道”，对符合产业发展的战略性项目实施“预备审查+过程监管+后评估”的弹性审批流程。当开发区因重大项目招引、紧急基础设施建设等情况确需调整预算时，人大可优化审查环节，与相关部门开展快速联合评估。充分考虑开发区特色产业发展的累进性和不确定性，据实对中期预算规划进行合理调整，使调整后的规划更加契合经济增长、产业升级等目标。
　　高效协同联动，凝聚监督合力
　　一是搭建沟通平台。规范开发区预算信息公开渠道，搭建信息共享平台，及时准确提供预算编制、执行、调整、决算等信息，切实保障人大代表及公众的知情权和监督权。充分发挥开发区人大代表联席会议、街道议政代表会议等议事平台作用，落实开发区人大代表联席会议召开情况向市人大常委会、开发区党工委报告制度，及时通报监督过程中发现的系统性、普遍性问题。二是加强贯通协作。落实无锡市人大《关于建立开发区人大工作多方联动机制的意见》文件要求，构建“人大专委会+代表”“人大专委会+工委”“人大专委会+部门”的协同监督体系。强化人大监督与纪检监察、巡视巡察、财税监督等各类监督力量的协同联动，形成人大主导、多方参与、上下贯通的治理型预算监督格局。发挥审计监督与人大监督的协同效应，加强监督计划会商、初审联动、审计查出问题跟踪监督，全面掌握审计督查、问题整改及源头治理等情况，推动开发区审计监督“后半篇文章”提质增效。三是鼓励公众参与。充分保障人大代表和社会公众的参与权和话语权，在开发区预算审查监督过程中，认真组织代表分组审议预算草案，健全代表意见处理反馈机制，推动代表建议办理落地落实。注重发挥开发区人大代表联席会议、街道议政代表会议、代表“家站点”、预算审查联系点等平台作用，通过畅通意见反馈渠道、举办“线上+线下”听证会等方式，鼓励公众常态化参与预算监督工作，推动预算审查监督与践行全过程人民民主深度融合。及时总结推广创新经验和实践成果，营造开发区预算监督工作走在前、做示范的浓厚氛围。
　　强化队伍建设，提升监督水平
　　一是充实监督力量。加强市人大开发区委员会、开发区人大工作联络委员会监督队伍建设，明确分管负责人，落实专职人员。精心选配文化层次高、业务能力强、熟悉开发区政策法规、具备信息化技术的复合型人才充实监督队伍。加强对园区和镇街人大预算监督工作的业务指导，在预决算监督、重点项目监督、国有和集体资产监督、审计监督等方面增进交流互鉴，提升监督工作的针对性和实效性。丰富拓展开发区预算审查联系点、开发区产业代表联络站等阵地功能，健全完善预算审查中的吸纳民意、汇集民智工作机制，有效回应百姓诉求和企业关切，将全过程人民民主重大理念贯穿预算审查监督的全过程各方面。二是增强履职能力。系统梳理预算法律法规和人大监督制度，组织编写预算监督指南和知识读本，帮助开发区人大代表深入了解相关法律和政策要求，有效实施预算审查监督工作。定期组织市人大开发区委员会、财经委员会、预算工委及开发区人大代表开展业务培训、经验交流、实地调研、学习观摩和履职分享等活动，及时更新知识储备，补齐能力短板。三是发挥智库作用。组建由人大代表和财政、金融、产业经济等领域专家组成的开发区预算审查智库团队，发挥细分领域人大代表和专家优势，对重大事项实行智库论证，及时解决开发区预算编制和执行、招商引资、重大项目建设、国资管理等复杂领域的深层次问题，推动开发区预算监督工作加快步入专业化、科学化、常态化轨道。每年精选前瞻性、针对性强的开发区预算监督课题，会同专家深度调研并形成高质量研究成果，为党委政府科学决策提供参考，以精准监督、靶向建言的实际行动，诠释开发区人大“监督促发展、履职为人民”的责任与担当。