全过程人民民主视角下重点督办建议闭环类型分析

2025年3月11日，十四届全国人大三次会议表决通过了关于修改全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法的决定，重点督办建议工作制度正式写入法律。这是该工作制度自2005年试行以来，经过20年的实践，最终以法律形式固定下来，助力提升代表建议办理质量。

相较于其他代表建议，如何理解重点督办建议中“重点”二字的深刻内涵？重点督办建议，是以紧扣当前经济社会发展、民生热点焦点问题为标准从代表建议中筛选出来，建议反映的问题具有共性化、复杂化、多样化特点。各有侧重、灵活办理这些建议，助推工作开展、问题解决，是深入践行全过程人民民主的重要体现。

办理不同类型重点督办建议的闭环机制从何处开始分化值得探究。从建议产生的角度来看，所有建议的闭环起点趋于一致，即具有源头民主性的民意输入。代表通过联络站、专题调研等方式收集群众急难愁盼问题形成建议，人大常委会按“聚焦性、普惠性、可行性”原则筛选重点督办建议。但从结果导向的角度来看，重点督办建议的办理从闭环中段开始分化，主要形成了三种形式，揭示了全过程人民民主视角下重点督办建议办理的不同闭环类型。

在解决问题中实现闭环。通过“提、筛、交、办、督”五大环节，在正常时限（一般是建议提出当年）解决重点督办建议所提出的实际问题，是目前最广泛的办理模式，也是“群众提出问题—国家机关解决问题”这一最基础民主模式的直接体现。由于此类建议内容可行性高且基本可在当年办结，承办单位往往对办理此类建议有极高的积极性、主动性。当这类重点督办建议被科学筛选确定且交办后，国家机关通过针对建议内容设计办理方案，邀请人大代表全程参与（如办前、办中、办后三见面机制）等方式，与人大系统动态监督相结合，实现闭环中段的全过程民主协商。办结后，通过代表满意度测评等评价机制，推动形成实效评估闭环终端，从而实现完整闭环。总之，通过“民意输入、民主协商、监督评价、实效输出”的全链条机制，此类型重点督办建议的办理将民主价值转化为实际效能，是践行全过程人民民主的典型实践。

在释疑解惑中实现闭环。以近几年全国范围内各地各级人大及其常委会公布的重点督办建议清单来看，存在一些重点督办建议虽切实反映群众呼声，但由于诉求与政策冲突或所依据政策迭代等原因而无法完全按照民意办理。在讨论这类建议时，首先要厘清一个问题，即为什么在预交预审机制广泛应用的情况下，仍有上述类型的代表建议在人代会上被正式提出，并通过筛选成为重点督办建议？应从以下两方面考虑，一方面为了保障全过程人民民主的人民性。人民性是全过程人民民主的本质属性。代表建议是人大代表通过听取选民意见整理形成，是群众民意的具象载体，除确有政治错误和不在代表建议权限范围内的以外，任何建议只要具有一定的民意基础和代表性，都可以在人代会期间被正式提出，以充分尊重人民群众的民主权利。另一方面为了维护社会治理的稳定性。这类代表建议，通常是政策、法律和政府工作等信息沟通机制不畅导致的误解。这些问题若不针对性采取措施进行认真回应，容易进一步演化为信访问题甚至成为影响社会和谐稳定的重大风险。简单地以“无法解决”或“与政策冲突”回复此类建议忽视了其所蕴含的深层次要求，也与全过程人民民主要求的“过程性”相悖。对此类建议溯源不难发现，其所依托的民情民意的产生，通常是因为群众对政策理解不到位甚至不知晓造成，这揭示出亟待解决的群众与政府信息双向沟通机制缺位问题。实践中，国家机关通过重构建议办理逻辑，将工作重心从“反馈不能办”转变到“反馈为什么不能办”上来。以建立健全信息沟通机制为主要目的，精准定位建议要求和现行政策间冲突点，一对一上门开展政策释读，澄清群众误解、解答群众疑惑、消解负面情绪、化解政民矛盾。此类型重点督办建议的办理是对民主程序价值的集中体现，满足了人民群众对民主程序的情绪价值。

在民主决策中实现闭环。在重点督办建议办理过程中，部分建议内容复杂、涉及面广，有解决的必要性但办理难度大、周期长，往往不能在正常周期内（一般是建议提出当年内）满足建议诉求，甚至不乏对“一府一委两院”今后一个时期的工作提出可参考性强的建议内容。这些建议需要相关部门通过长期计划、持续施政以阶段性落实。在这一过程中，国家机关通过对重点督办建议的办理吸纳民意，从而在决策过程中引入民主，有助于实现可持续发展和保障社会内部稳定；人大及其常委会通过切实发挥监督职能，落实对国家机关工作报告、预算报告、国有资产情况报告以及政府重大事项决策报告等的审议制度，开展代表视察、执法检查、民生实事项目督查等活动，实现民主和决策的有效结合，在这类型重点督办建议的办理中完成闭环。

以上是笔者从全过程人民民主视角下，结合重点督办建议实际办理情况而总结出的几种闭环类型。随着实现全过程人民民主进程不断推进，重点督办建议工作制度不断完善，建议办理的闭环类型势必会不断丰富，需要我们在实践中积极探索，并及时进行总结和思考。