加强县乡人大工作和建设的重要文件——纪念中发〔2015〕18 号文件印发10 周年

2025年是中发〔2015〕18号文件（即中共中央发出通知转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，以下简称《若干意见》）印发10周年。这个文件是进入新时代以来党中央关于人民代表大会制度建设特别是关于基层人大工作和建设的一份十分重要的文件。近些年全国人大常委会办公厅研究室编制的《人大工作常用法律汇编》，都要附上这个文件。我当年在全国人大常委会办公厅联络局工作，有幸直接参与这份文件的调研、起草等相关活动，十年之际回顾这份文件的来龙去脉很有意义。

中央18号文件的出台过程

党的十八大以来，根据党中央的部署，十二届全国人大常委会把坚持和完善人民代表大会制度作为重要工作任务，针对五级人大中县乡两级人大工作和建设相对薄弱的现状，注重通过加强基层人大工作来推动整个人大工作的完善和发展，推进人民代表大会制度理论和实践创新。

2014年7月，全国人大常委会工作机构组成7个调研组，对31个省（区、市）的县乡人大工作和建设情况全面进行调研，图为调研组在黑龙江省召开座谈会详细了解县乡人大工作和建设情况。

2013年底和2014年上半年，委员长会议组成人员特别是张德江委员长带队深入基层，开展县乡人大工作和建设专题调研，实地了解县乡人大工作和建设情况，研究探讨加强和改进的新思路、好办法。2014年年中，全国人大常委会工作机构组成7个专题调研组，对全国31个省、自治区、直辖市的县乡人大工作和建设情况进行全面调研。

2014年7月，全国人大常委会工作机构调研组在黑龙江省调研时，深入乡镇人大开展调研活动。

我参加了当年7月初赴黑龙江省这个组的调研活动，在哈尔滨市召开的座谈会上重点听取东北三省和内蒙古自治区人大常委会负责同志等关于县乡人大工作和建设情况、问题和建议的汇报和意见。在调研报告中，我们在写了有关情况、问题及地方人大同志提出的建议后，重点写了我们的几点思考，包括加强和改进党委对县乡人大工作的领导、上级人大常委会加强和改进对县乡人大工作的指导、通过顶层设计解决制约县乡两级人大发展的深层次问题、以2014年9月纪念人民代表大会制度60周年为契机推进县乡人大工作和建设。同时建议，适时出台类似2005年中央9号文件的规范性文件，这对加强和改进县乡人大工作和建设至关重要。按照分工，我们这个调研组在回京后，还就县乡人大代表选举和代表工作起草了专题报告。

2014年7月，全国人大常委会工作机构调研组在哈尔滨市召开座谈会，重点听取东北三省和内蒙古自治区人大常委会负责同志关于县乡人大工作和建设情况的汇报及意见。

根据习近平总书记2014年9月在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话精神，在新形势下我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。县乡人大是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，是实现基层民主的重要组织形式。县乡两级人大代表由选民直接选举产生，占我国五级人大代表总数的95%，是党和国家联系人民群众的重要桥梁。坚持和完善人民代表大会制度，做好新时代人大工作，很重要的就是把县乡两级人大建设好，把人大工作的基础打坚实，把县级人大及其常委会、乡镇人大的作用充分发挥出来。县乡人大工作和建设大有可为，越来越成为人们的共识。

在深入调查研究的基础上，经过广泛征求各方面意见，全国人大常委会党组向党中央报送了《若干意见》。2015年6月22日中共中央发出通知，转发了这个《若干意见》，中发〔2015〕18号文件正式出台。

中央18号文件的主要内容

中央18号文件共有10个方面的内容，主要包括下面4个大块。

一是加强县乡人大工作和建设的重要意义以及总体要求和重要原则。保证县乡人大依法行权、健全县乡人大组织制度和工作机制、提高县乡人大工作水平，必须坚持党的领导、人民主体地位、依法治国、民主集中制、从国情和实际出发等原则。

二是依法做好县乡两级人大代表选举工作和认真开好县乡人大会议。加强对县乡人大代表选举工作的领导、把好代表“入口关”、加强选举组织工作、加强代表资格审查工作、加强对选举全过程的监督，依法合理安排县乡人大会议次数和会期、着力提高会议质量。

三是建立健全县乡人大工作制度。依法行使重大事项决定权，健全人大讨论和决定重大事项制度、把听取审议报告和审批计划预算作为重点、制定具体办法明确重大事项范围；加强和改进监督工作，依法行使监督权，加强预算决算审查和监督、完善监督工作方式方法；认真做好人事选举任免工作，坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一、规范和完善人事选举和任命程序；加强同人大代表和人民群众的联系，并提出了6点具体要求。

四是加强县乡人大自身建设和党对县乡人大工作的领导。加强县乡人大思想政治、组织和干部队伍建设，推进信息化建设；地方党委要高度重视和大力加强县乡人大工作和建设、县乡人大要自觉坚持党的领导等。

中央18号文件的意义影响

中央18号文件体现了全面深化改革的精神，为保证其中提出的重要举措于法有据、顺利实施，根据文件的要求，全国人大常委会及时启动相关立法程序。 2015年8月，十二届全国人大常委会十六次会议“打包”审议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定。这次修改的3部法律都是部分修改而不是全面修改，重点是贯彻落实中央 18号文件精神，从法律上、制度上着力解决基层人大依法行权履职、发挥作用以及代表选举工作中存在的突出问题，以健全地方人大特别是县乡人大组织制度和运行机制，完善选举和代表制度，推动人民代表大会制度与时俱进，为加强县乡人大工作和建设提供法律保障。这是第一次对这3部与人大工作密切相关的法律同时修正。

2015年10月22日的《人民日报》刊登了全国人大常委会办公厅负责人就6月中央18号文件答记者问，强调《若干意见》是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。《若干意见》充分体现了以习近平同志为核心的党中央对人大工作的高度重视，体现了我们党毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度的自信和决心。加强县乡人大工作和建设，充分发挥基层国家权力机关和人大代表作用，巩固党的执政基础，加强基层国家政权建设，是当前和今后一个时期坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的重要方面。《若干意见》是当前和今后一个时期加强县乡人大工作和建设的重要指导性文件，全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会要学习好、贯彻好、落实好。一是加强学习和宣传。组织各级人大代表特别是县乡人大代表、人大机关干部深入学习《若干意见》和相关法律，把思想和行动统一到中央精神上来，切实增强做好人大工作的责任和使命意识。通过多种途径深入宣传《若干意见》和县乡人大工作，充分展现人大制度和人大工作的新气象新风貌。二是严格执行修改后的地方组织法、选举法、代表法。抓紧修改完善相关地方性法规及规范性文件，为加强县乡人大工作和建设提供法治保障。三是结合实际落实举措。加强工作指导，把《若干意见》各项举措和有关法律规定落到实处，创造性地开展工作，使其真正落地生根、开花结果，推动人民代表大会制度和人大工作与时俱进、完善发展。

2015年9月，全国人大常委会办公厅在北京召开了加强县乡人大工作和建设座谈会。 2017年6月，全国人大常委会办公厅在北京又召开了推进县乡人大工作和建设经验交流会。地方各级人大常委会也采取各种方式，推动学习宣传、全面贯彻落实新修改的这3部法律和中央18号文件的精神，以加强县乡人大工作和建设为契机和重要抓手，不断提高基层人大工作的水平，为坚持和完善人民代表大会制度、促进党和国家各项事业发展作出新贡献。

党的十八大以来，持续加强县乡人大工作和建设，多年普遍存在的一些基层人大“虚化”边缘化”和代表活动“松散化”等问题在很大程度上得到解决，但存在不平衡等情况，从根本上解决尚需时日。县乡人大工作要有新气象、新作为，就要有新形象、新思维，以问题为导向，依法依规并从实际出发做好相关工作，着重从根本上解决以往县乡人大工作和建设存在的问题。例如，针对以往代表选举不规范、不负责问题，应依法依中央文件选好人大代表，注意严格把好“入口关”；会议制度不健全、不认真问题，应认真开好人大会议，着力提高会议质量；行权履职不充分、不到位问题，应正确行使人大职权，全面提高依法履职工作水平；代表联系群众不紧密、不便利问题，应密切同代表和群众的联系，充分发挥代表作用；人员、机构力量不匹配、不适应问题，应切实加强自身建设，提高组织和思想作风水平。上级人大及其常委会还要加强对县乡人大工作的联系、指导等。需要根据形势和任务发展的需要，进一步提升新时代基层人大工作水平和质量，发挥好县乡人大在加强基层治理体系和治理能力现代化建设中的作用。

2021年10月，中央人大工作会议召开后，11月2日正式印发的《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》这个文件，对坚持党的全面领导，做好新时代人大工作，包括提升县乡人大工作和建设的水平和质量，具有重要的指导作用。我们纪念中央18号文件10周年，就要在新时代新征程上更好地发展全过程人民民主，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，以总结、继承、完善、提高为原则，按照习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话中强调的，必须坚持充分发挥人大代表作用和按照“四个机关”要求加强各级人大建设。以此为指导，通过进一步加强县乡人大工作和建设、发挥县乡人大代表作用，在党的全面领导下，不断提高基层治理能力和水平，稳中求进地推动基层人大工作高质量发展，推动我国经济与社会高质量发展，推动中国式现代化进程。

（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员）

（以上图片由作者提供）