以国土空间规划统筹协调各类规划—— 广州出台全国超大城市首部国土空间规划地方性法规

作为全国超大城市首部国土空间规划地方立法，《广州市国土空间规划条例》近日经广东省十四届人大常委会第二十一次会议批准，将于2025年12月1日起施行。《条例》是国务院批复首批国土空间总体规划以来的第一部市级国土空间规划地方立法，也是近期中央城市工作会议后第一部国土空间规划地方立法。

《条例》聚焦“三统筹”“三彰显”“三响应”，深化“多规合一”改革，融合全链条系统治理优势，以法治保障国土空间规划改革成果。

《条例》实施后，《广州市城乡规划条例》同时废止。

聚焦“三统筹”

提高空间治理效能

统筹空间治理体系。立足空间规划的系统性、统筹性、融贯性，《条例》首次明确围绕“规划制定、实施、监督、治理以及国土空间开发保护建设等活动”实施贯穿式管理。在国家“五级三类”空间规划体系的基础上，以国土空间规划统筹协调各类规划，明确本市国土空间规划包括国土空间总体规划、详细规划和专项规划“三类”，其中总体规划包括市级总体规划和区级总体规划“两级”。

统筹全域全要素保护利用新格局。《条例》实施“从山顶到海洋”的全域全要素、分区分类空间保护利用。广州地处珠三角的中部，东江、西江、北江三大珠江支流在此交汇，流入南海，汇聚九条山脉，是少有的山水林田湖海等自然要素齐备的超大城市。《条例》通过明确耕地、森林、湿地、河湖、海洋、矿产等各类自然资源和特殊空间的保护管控规则，实现国土空间的有效保护和合理利用。建立国土空间生态修复机制，有序开展国土空间生态要素的保护修复，推进国土空间全要素整体保护、系统修复、综合治理。通过制定及细化海岸线分类保护利用、海岸建筑退缩线的管控措施，有效平衡海岸带地区保护与发展之间的关系，支撑打造陆海一体化高质量发展新格局。

统筹规划建设管理全流程。《条例》落实自然资源部有关“多审合一、多证合一”改革要求，加强规划许可和用地审批融合管理。首次以地方性法规的形式实现三大“合并”，将实践中的宝贵经验予以总结提升，合并规划选址和用地预审，合并建设用地供应和建设用地规划许可，合并规划核实和土地核验，为内容相近、时序毗邻的审批事项提供“一站式”解决方案，促进审批服务提质增效，优化营商环境。

聚焦“三彰显”

支撑内涵发展转型

彰显超大城市特色。《条例》明确近期实施规划的法定要求，为总体规划分阶段实施提供抓手。规定近期实施规划应当根据本级发展规划、总体规划和实际发展需要组织编制，明确近期建设的空间布局、发展方向、重点任务和时序，从而保障总体规划的目标任务得以分解细化和有序安排，将“一张蓝图”转化为近期行动“一盘棋”。

彰显人民城市理念。坚持“开门编规划”和“阳光规划”。《条例》进一步优化规委会制度，开创性地设立了专业支撑和公众参与相结合的“3个1/2+1个2/3”议事机制，即市规划委员会中专家、人大代表、政协委员和公众代表的数量应当占委员总数的二分之一以上；每次出席会议的专家、人大代表、政协委员和公众代表委员人数不得少于参会委员的二分之一；会议议题须有市规划委员会应到会委员的二分之一以上赞成方可通过；市规划委员会会议有三分之二以上的委员出席，始得举行。将规委会的人员构成比例通过《条例》予以固化，为各方参与规划决策、参与城市建设提供有力的法治支撑。

《条例》还首次规定，规划编制过程中应当同步编制和发布便于公众理解的规划版本，保障公众参与效果。

彰显活力城市建设。《条例》进一步明确国土空间设计应当纳入相应层级的国土空间规划管理，并要求涉及历史文化保护、景观敏感地区、重大交通枢纽等重点地区应当编制城市设计，并对城市形态、公共空间、建筑风貌、文化传承等要素提出管控要求，纳入详细规划和规划条件。

为推进存量空间复合高效利用，《条例》率先在国土空间地方性法规中确立土地储备与土地整备双机制，推动实现成片连片开发，结合地方性法规《广州市城中村改造条例》，形成法治合力，推动城市更新改造，适应存量时代新要求。

聚焦“三响应”

保障共建共享需求

响应产业第一、制造业立市。制造业发展要行稳致远，就要像保护耕地一样保护好工业用地。为严格管控，广州于2020年就在广东省率先划定621平方千米的工业产业区块控制线，并纳入国土空间规划。

《条例》首次将工业产业区块控制线法定化，进一步强化工业产业区块作为产业用地“管控线”的作用，按照“底线规模不减少、产业布局更合理”的原则进行管理，严格区块退出，确保产业区块底线规模不减少，促进工业用地总规模稳定、利用效率提高、合理布局和规模集聚。

如何巩固改革成效，响应惠企利民？

《条例》首创区分建设工程免予许可和无需许可的情形，放宽建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证办理延期手续的时间限制，让企业、群众实实在在地感受到改革成效。

广州不少城镇住宅楼龄超过20年，危旧房改造任务重、需求强。《条例》高度重视人民群众居住条件改善，分区分策开展危旧房改造工作，明确对危旧房采取原状维修、拆除重建、征收、腾退或者置换等处置方式进行改造，并首次通过立法明确，为改善民生、增加公益设施或公共空间的危旧房改造，可以适当增加建筑面积。

响应数智赋能、一体化监管。《条例》搭建了规划数据信息汇聚和业务协同的“一平台”“一系统”，并制定统一的管理规则，全面定期收集、更新、整合国土空间数据信息，为规划编制、审批、修改提供数据支撑，实现国土空间规划全流程全周期数字化管理。

《条例》还首次界定国土空间规划违法行为，明确集体土地所有权人、集体土地使用权人、土地承包经营权人、国有土地使用权人应当对承包人、承租人或者其他实际使用人负有监督责任，及时报告，协助制止违法行为。

（本报综合）