接好下放的地方立法权之辽宁朝阳篇—— 一台台精密的地方治理“小手术”

赋予设区的市地方立法权，是建设社会主义法治国家进程中的一件大事，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排，是国家立法体制的补充和完善。

自2015年修改立法法，赋予设区的市地方立法权以来，朝阳——一座下辖五县两区、有1700多年建城史的辽宁省辖地级市，肩负起地方立法的新使命，在地方立法权限的框架下，开启了建立健全地方法治体系的探索之旅。10年间，共制定地方性法规12部，为书写好中国式现代化朝阳篇章奠定了坚实的法治基础。

筑基垒土，科学设置立法机构建强立法队伍

按照国家和辽宁省安排部署，朝阳市人大常委会牵头，在2015年10月组织召开全市立法推进会，就地方立法权限、主体、职责等进行深入解读，明确推进地方立法的序时进度。成立立法机构设立工作领导小组，由朝阳市人大内务司法委员会（2019年更名为监察和司法委员会）牵头，抽调熟悉法律、人事工作的人员，开展前期筹备工作。

同年11月，朝阳市人大常委会向朝阳市委提交了立法机构设立情况的报告，获批设立市人大法制委员会和市人大常委会法制工作委员会，新增行政编制8人。考虑到新设立法机构须经人民代表大会决定通过，由内务司法委员会代行相关立法职责，起草了《朝阳市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（以下简称立法条例）。

2016年1月，朝阳市第十届人民代表大会第五次会议决定设立市人大法制委员会和市人大常委会法制工作委员会，选举了立法机构组成人员，表决通过了立法条例。

2016年6月，通过公务员遴选配齐了立法工作人员。朝阳市人民政府也借助机构改革的契机，在2018年年底将法制办公室并入司法局，成立了专门的立法科室负责组织制定政府规章、配合开展地方立法活动。

“于朝阳而言，这是一项史无前例的工作，定岗定责定人是第一步，我们借鉴锦州、营口、铁岭等市的成熟经验，初步形成了以人大专委会、常委会工作机构主导，政府部门配合的组织架构，选配出一支专业精通、老中青结合的立法队伍，这些为地方立法的顺利开展提供了有力的组织保障。”时任朝阳市人大内务司法委员会主任委员王宝银回忆说。

急用先行，以点破面构建地方立法体系

初次行使地方立法权，面临的工作千头万绪，虽然有了第一部地方立法条例，但终归是规范立法活动的程序法，真正的实体法其实是第二部，这必须是一个法律意义上的“样板间”。

“关键是‘法从哪儿来’的问题，地方立法是严肃的，不能剜到篮子里就是菜。对此，我们确立了三个方向，一是政府长期适用的规范性文件，需要以地方性法规的形式固定下来的；二是具有朝阳特色，立法确有必要的；三是群众呼声高，事关经济社会发展大局的。”时任朝阳市人大法制委员会副主任委员赵雁翮介绍说。

对于这样做的原因，他解释道：“因为第一种成熟度高，立法难度小；第二种切口小，见效快；唯独第三种难度大，各方关注度高，但是管长远。”最终，朝阳市人大常委会确定了第三个方向，耗时整整一年，制定了《朝阳市城市供热条例》。

适逢全市集中供热改造，为了回应人民群众对供热工作的热切期盼，彻底整治混乱的供热市场，捋顺各方关系，朝阳市人大常委会立法伊始就啃了块最硬的骨头。“现在看，求稳怕乱是行不通的，急用先行才是得民心顺民意的正确选项，这部法规是朝阳市拥有地方立法权以来市民关注度最高，同时也是美誉度最高的，攻下这个山头，开展地方立法的信心也就更足了。”赵雁翮说。

渐入佳境，逐步驶入地方立法快车道

五年一小步，十年一大步。回看朝阳市人大常委会的地方立法进程，立法的切口越来越小，但立法的效率却越来越高，立法的精度和准度都有了质的提升。

就地方立法的数量看，除2021年制定了3部法规外，其余各年均在1至2部，这体现出地方立法追求精细化的一般规律。而地方立法的内容，则涵盖了矿山生态环境恢复治理、城市绿化、生活垃圾分类、文明行为促进等多个领域，彰显了地方立法的复杂性和多样性。

值得一提的是，10年间，朝阳市人大常委会还修订了3部地方性法规，既有顺应上位法变更作出的调整，也有针对地方性法规适用环境变化作出的修改，这也体现出地方性法规的时代性和滞后性。“几年来，我们抓住每次学习培训的机会，找准立法方向，借鉴典型经验，确立了‘小快灵’‘真管用’的地方立法原则，把地方立法工作融入到全过程人民民主的具体实践，努力做到民有所呼、我有所应。”朝阳市人大法制委员会办公室主任曹涵维评价说。

法治花开，绘就地方立法工作新画卷

“2024年起，每年投入2000万元及10%的乡村振兴衔接资金用于美丽乡村基础设施建设。截至2025年6月，全市已整合各类资金7002.1万元，用于农村环境净化整治。累计出动机关干部、农村保洁员、网格员、志愿者、农民群众7.6万人次，出动车辆1.3万台次，清理农村生活垃圾57.2万吨。已创建省级美丽宜居村117个，居全省第二位。”朝阳市人大常委会执法检查组在《关于检查〈朝阳市乡村清洁条例〉实施情况的报告》中写道。

不难看出，乡村清洁的地方立法，为全市社会主义新农村建设提供了有力法治保障，人民的满意度、获得感得到极大提升，地方立法的成效由此可见一斑。“2024年人代会上，我向大会提交了《关于制定〈朝阳市气象灾害防御条例〉的议案》，现已列入2025年度立法工作计划，这是我第一次提交法规案，作为一名市人大代表能够参与地方立法活动，让我切身感受到立法为民、依法治理的重大变化。”领衔提出法规案的朝阳市人大代表刘小功激动地说。

10年来，朝阳市人大常委会共收到代表提出法规案4件，纳入年度立法计划和五年立法规划2件，较好地将人大代表转达的民意转化为地方立法实践。“地方立法是推动地方经济社会发展的法治基石，我们将着眼点放在人民群众关心关切的普遍性问题上，通过小切口立法助推经济社会高质量发展，在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面做了大量卓有成效的工作，就像一台台精密的‘手术’，打通了市域法治建设微循环，让法治之花在朝阳绚丽绽放，绘就出一幅人民群众广泛参与、共治共享的地方民主法治画卷。”朝阳市人大法制委员会主任委员郭玉磊总结10年来地方立法工作时表示。