全过程人民民主在边疆民族地区的特色实践——德宏州人大常委会的探索与思考丨理论研究

近年来，云南省德宏傣族景颇族自治州人大常委会立足“边疆、民族、跨境”三大特性，以立法工作为基石、监督工作为抓手、代表工作为纽带、制度创新为动力，探索出一条独具边疆特色与民族特点的民主实践路径。

立足民族自治优势，以高质量立法筑牢全过程人民民主的法治根基

作为民族自治州，德宏州人大常委会始终坚持“用足用好民族立法权、地方立法权”，将全过程人民民主贯穿立法立项、起草、审议、实施全过程，让每一件法规都承载民意、贴合实际、彰显特色，为边疆治理提供坚实法治保障。

紧扣边疆治理痛点，让立法精准对接发展需求。立法实践始终坚持“问题导向”，聚焦边疆治理、民族团结、生态保护等核心议题，让法律成为破解难题的“金钥匙”。针对农村建设无序、环境污染加剧等问题，制定《云南省德宏傣族景颇族自治州村庄规划建设管理条例》《云南省德宏傣族景颇族自治州饮用水水源保护条例》《德宏傣族景颇族自治州乡村清洁条例》，用法治手段破解基层治理难题，让“绿水青山”成为边疆群众的“幸福资本”。为防止城镇化进程中“千城一面”，出台《德宏傣族景颇族自治州芒市城中田园保护条例》，划定田园保护区，明确“禁止违规开发”等规定，让边疆群众在发展中仍能触摸“稻花香里说丰年”的乡愁。这些法规的制定，始终以群众急难愁盼为出发点，以边疆发展需要为落脚点，让立法过程成为凝聚共识、解决问题的民主实践。

△我国珍稀鸟种铜翅水雉飞临德宏傣族景颇族自治州盈江县旧城镇香额湖景区。杨学飞 摄

彰显民族文化特色，让立法成为民族团结的“黏合剂”。立法工作始终将“维护民族团结”作为核心主题，在立法实践中，注重挖掘民族文化精髓，将“非遗传承”“民族传统节庆”等特色元素转化为法律规范。2018年颁布的《云南省德宏傣族景颇族自治州民族教育条例》推动改善当地少数民族学生和少数民族聚居区、民族学校学生受教育条件。2022年颁布施行的《德宏傣族景颇族自治州非物质文化遗产保护条例》，将傣族剪纸、景颇族目瑙纵歌等民族节庆和民族传统工艺纳入保护范围，明确“在中小学开展非遗体验课”等，让民族文化“活起来、传下去”。针对傣医药“师带徒”传承断层、临床应用受限等问题，2021年启动《云南省德宏傣族景颇族自治州傣医药条例》立法，让民族医药这一“瑰宝”在法治护航下焕发新生。这些法规的制定，既坚守“各民族一律平等”的法治原则，又尊重民族特色，使“民族团结”从口号变为可操作、可执行的制度规范，推动铸牢中华民族共同体意识建设。

△2022年4月20日至22日，德宏州人大常委会执法检查组，深入全州部分县（市），对《云南省民族团结进步示范区建设条例》贯彻执行情况开展执法检查。德宏州人大常委会 供图

拓宽民主参与渠道，让立法过程成为“众人商量”的生动实践。“立法好不好，群众说了算。”德宏州人大常委会始终将“开门立法”作为全过程人民民主的核心要求，通过“广纳民意、汇聚民智”，让立法从“部门起草”走向“全民参与”，从“纸上条文”变为“群众共识”。在立法项目征集上，让群众“点单”。在编制五年立法规划和年度立法工作计划时，打破“闭门造车”模式，通过“线上+线下”多渠道征集意见。在法规草案审议时，让民意“入法”。对涉及群众切身利益的法规草案，邀请人大代表、专家学者、基层干部、少数民族代表组成论证组，对条款逐条研讨。对争议较大的条款，召开立法听证会听取各方意见。充分利用基层立法联系点作用，架起“直通桥”。2022年，根据立法项目规划需要确定州民宗局、云南铜壁关省级自然保护区管理局、陇川县户撒阿昌族乡等10家单位为州十六届人大常委会基层立法联系点，并根据立法工作情况及时优化调整，实现“民族地区全覆盖、重点领域不遗漏”。同时出台德宏州人大常委会基层立法联系点工作规定，进一步拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式。2023年以来，先后就30件次法规草案和立法规划计划征求意见建议50余条，让立法更贴近边疆实际、更符合群众期盼。

创新代表联系机制，以“零距离”互动打通民主实践“最后一公里”

人大代表是党和国家密切联系人民群众的桥梁。德宏州人大常委会创新建立“1+1+n+N”代表（选民）见面日制度，通过面对面听民意、实打实解民忧，让全过程人民民主在基层落地生根。

△德宏人大“1+1+n+N”代表（选民）见面日活动入户了解情况。德宏州人大常委会 供图

制度设计上构建“多层次、常态化”的民意沟通体系。“1+1+n+N”制度的核心是：由1名州人大常委会领导（第一个“1”）牵头，每月（第二个“1”）组织州人大相关工委室、州县（市）相关部门（“n”）与各级人大代表和选民（“N”）见面，听取意见、解决问题，让群众感受到民主不是抽象的，而是具体的、可感知的。

主题选择上聚焦边疆群众的操心事、烦心事。民意收集由常委会领导牵头，围绕人民群众急难愁盼多渠道多方式向基层及县（市）有关部门征求意见，让群众“出题”，把群众“呼声”作为见面活动的“指南针”。同时，根据平时工作中掌握的群众诉求、来信来访反映问题，进一步梳理研判后确定主题，切实提高了活动日主题的针对性和可操作性。

办理机制上建立“当场办、跟踪办、回头办”的闭环机制。见面日结束后，州人大常委会各工作机构认真梳理意见建议，提出处理意见，形成交办清单，交有关部门办理。对能立即解决的问题，要求部门“马上就办”。对复杂问题，形成“交办清单”，明确责任单位、办理时限。同时，加强跟踪督办，督促承办部门在规定时限内抓好交办事项办理工作，确保件件有着落、事事有回应。2022年以来，州人大常委会跟踪督办协调解决项目16个，包括了产业道路、人畜饮水、农田水利、村级养老互助设施建设等，切实把惠民生、暖民心、顺民意的工作做到人民群众心坎上。

当前，“1+1+n+N”制度的实施，群众从“旁观者”变为“参与者”，代表从“开会代表”变为“行动代表”，部门从“被动应付”变为“主动服务”，这一活动载体已成为德宏各族人民群众民意表达的又一重要平台和载体，在增强基层治理效能方面发挥了独特作用和优势。