全过程人民民主在大理的实践研究

全过程人民民主是习近平总书记立足新时代中国特色社会主义实践提出的重大政治理念，是对马克思主义民主政治理论的原创性贡献。党的二十大报告将“发展全过程人民民主”作为中国式现代化的本质要求之一，强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”。这一重大理念的提出，标志着我们党对民主政治发展规律的认识达到了新高度，为新时代发展社会主义民主政治提供了根本遵循。

近年来，大理州人大及其常委会始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，积极探索全过程人民民主的实践路径，形成了一系列具有地方特色、民族特点的实践经验。本文系统回顾了全过程人民民主在大理的实践探索，总结其成效与启示，为新时代地方人大工作高质量发展提供参考。

全过程人民民主在大理的实践，是民族地区民主政治建设的生动探索，彰显了中国特色社会主义民主政治的生命力和优越性。大理州人大常委会以“六个全过程”为抓手，将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在立法、监督、代表工作等方面探索形成了大理经验。

坚持党的领导全过程：把稳民主实践之舵

党的领导是全过程人民民主的根本政治保证，大理州人大常委会始终把坚持党的全面领导贯穿人大工作各方面全过程，以思想引领为基础、以制度建设为关键、以服务大局为目标，确保全过程人民民主实践始终沿着正确政治方向前进。

以思想引领筑牢政治根基。高度重视理论武装，常委会党组班子带头学、“第一议题”及时学、理论学习中心组交流学、各专工委室和党支部推动学、干部职工自主学，坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂、定向领航，确保人大工作始终沿着正确政治方向坚定前行。

以制度建设强化政治保障。把旗帜鲜明讲政治具体地落实到人大工作各方面各环节，严格执行请示报告等制度，全面履行常委会党组把方向、管大局、保落实的领导责任和抓党建、党风廉政、意识形态等政治责任，保证党的领导在人大工作中得到全面贯彻和有效执行。

以服务大局彰显政治担当。牢记“国之大者”，紧扣推进中国式现代化这一新时代最大的政治，聚焦高质量发展这一新时代的硬道理，围绕云南省“3815”战略发展目标和大理州“两城一区、三个走在前”的发展定位，认真履行立法、监督、决定、任免等职权，确保党的决策部署到哪里，人大工作就跟进到哪里，人大职能作用就发挥到哪里。

立法工作全过程：汇民意立良法促善治

民主立法是全过程人民民主的重要环节，大理州人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，注重立法的系统性、整体性、协同性和针对性、适用性、可操作性，聚焦重点领域开展立法，以良法促发展、推改革、保善治。

紧扣地方实际立法。州人大常委会积极发挥在立法工作中的主导作用，牢牢把握民族立法权和地方性法规立法权，立足地方实际，聚焦生态保护、文化传承等重点领域，以立法助推破解发展难题，共制定了自治条例1件（《云南省大理白族自治州自治条例》）、单行条例15件、地方性法规4件，作出立法性决定1件，现正制定《大理白族自治州民宿管理条例》，3个自治县共制定自治条例3件、单行条例12件，形成了较为完备的地方法规体系，为全州经济社会发展和民主法治建设提供了坚强的法制保障。在生态环保领域，形成了以洱海保护管理条例、苍山保护管理条例为核心，涵盖湿地保护、水资源管理、乡村清洁等内容的“1+N”生态法规体系。其中，洱海保护管理条例历经5次修改，为精准保护治理洱海和促进洱海流域转型发展提供了权威法规依据、坚实法治保障，用良法守护一湖清水，为全国城市近郊湖泊保护立法提供了“大理经验”。在文化保护领域，大理州人大常委会实现大理、巍山、剑川 3 座国家历史文化名城保护管理条例全覆盖，并作出了关于弥渡民歌保护传承的决定，指导制定巍山彝族打歌保护传承条例，形成“名城保护+非遗传承”的文化立法格局。

打造立法“直通车”。2022年7月，全国人大常委会法工委将大理州人大常委会确定为全国基层立法联系点，成为云南省唯一的“国字号”基层立法联系点。为使基层立法联系点更好地发挥辐射带动效应，更加深入吸纳民意、广泛汇集民智，州人大常委会创新工作思路和方法，坚持以点带面，延伸工作触角，拓展协商平台，选取了漾濞县人大常委会、南涧县人大常委会、巍山县人大常委会、祥云经开区管委会、大理市双廊镇、永平县博南镇、洱源县右所镇、剑川县沙溪镇、宾川县鸡足山镇沙址村委会、弥渡县弥祉镇永和村委会、云龙县诺邓镇石门社区、大理市湾桥镇古生村、鹤庆县司法局、大理州生态环境局大理分局、大理州地方立法研究院、云南法阳律师事务所16家具有代表性、示范性的单位，作为州级基层立法联系点，其中巍山县人大常委会还被确定为省级基层立法联系点。16个联系点，既有县和乡镇，也有村（社区）和自然村，既有州级和县级部门，也有法律工作部门。同时，确定了16名立法联络员和210名立法信息员。目前，全州形成了“1（全国基层立法联系点）＋16（州级基层立法联系点）＋N（若干名立法联络员、立法信息员、法律专家）”的工作体系，实现了立法协商的整体行动、上下联动、协同发力、形成合力。基层立法联系点已成为深入践行全过程人民民主的重要窗口，让基层立法的声音直达国家立法殿堂，共向全国人大常委会反馈立法法、妇女权益保障法、金融稳定法等18件法律的立法征求意见建议483条，被采纳31条。

发挥立法协商作用。州人大常委会于2022年5月研究制定了《立法协商办法》，就立法协商的定位、原则、内容、程序等作出了明确规定，为规范开展立法协商提供了制度保障。同时，研究制定了《基层立法联系点工作规定》《基层立法联系点提升工作方案》《协同共建基层立法联系点工作方案》《各专工委室挂钩联系基层立法联系点工作方案》《立法意见建议采纳情况反馈激励机制》等系列文件和工作制度，成立工作机构，明确专人负责，加大经费投入，有力促进了联系点的基础建设、队伍建设、能力建设，为务实高效开展立法协商提供了组织、制度和经费保障。在此基础上，充分发挥立法工作顾问组、地方立法研究院的“智库”作用，组织相关人员积极参与立法前期调研、法律草案草拟、意见建议征集、专家论证、执法检查、立法后评估等工作，把“协商”贯穿立法工作的全过程、各环节。积极推动社会各界参与立法协商，坚持法规草案向社会公开征求意见，认真梳理分析并吸收合理意见，为提升立法工作质量和效率打下坚实基础。

监督工作全过程：强刚性求实效促落实

监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，大理州人大常委会将发展全过程人民民主贯穿于监督工作全过程，创新监督方式，增强监督实效，推动解决人民群众关心关注的热点难点问题，确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利。

精准选题：聚焦中心工作和民生关切。州人大常委会在监督议题选择上，坚持“党委重视、政府关注、群众期盼”的原则，建立“三对接”机制：对接州委中心工作，将州委重大决策部署作为监督重点；对接政府重点工作，选择关系全州发展大局的事项开展监督；对接群众急难愁盼，围绕教育、医疗、养老等民生领域开展监督。在监督议题确定过程中，州人大常委会通过调研走访、问卷调查、网络征集等方式广泛听取意见，确保监督议题反映人民意愿。

创新方式：开展“三问一评”工作监督。“三问一评”工作监督采取年初问安排、年中问进度、年末问结果，并在年末对所列专项工作涉及部门的工作落实情况进行满意度测评。这一方式把监督法中听取和审议专项工作报告、专题询问、专题调研、特定问题调查和工作评议等多种监督方式组合起来，整个监督过程环环相扣、步步推进，形成了监督合力。“三问一评”工作监督从开始探索、逐步完善到形成长效机制，在创新监督思路、完善监督机制、增强监督实效上取得了较大的成果。近年来，大理州人大常委会聚焦工业项目、综合交通、水利建设、新能源新材料项目、万头奶牛牧场建设项目、文化旅游民宿管理、旅居“大理建设”等开展“三问一评”工作监督，有力推动了全州重点项目建设、重点产业发展，实现了“从一次性监督”向“全过程跟踪监督”转变，从“单一监督”向“多元系统监督”转变、从程序性的“有形监督”向实效性的“有效监督”转变。目前，全州12个县（市）和部分乡（镇）人大主席团已常态化地开展此项工作。

强化实效：以人大协商为载体的“回头看”监督。2022年9月，州人大常委会在广泛调研、开展试点工作的基础上，率先研究制定了《大理州人大常委会关于加强和改进人大协商发展全过程人民民主的实施意见》，对审议意见和事关全局、社会普遍关注的监督议题，以人大协商的方式开展“回头看”监督，增强监督实效，延申监督链条。“回头看”监督实行会前、会中、会后协商。会前协商主要是确定协商意见清单，并和相关部门达成共识。会中协商就是召开人大协商会，由州人民政府分管领导和相关部门负责人、各级人大代表、企业代表等就工作中的突出问题进行面对面协商，现场协商解决问题，相关部门负责人现场承诺解决问题的对策措施，并形成部门书面协商意见。会后协商就是常委会持续加大跟踪协商监督力度，力争相关问题得到解决、意见建议得到落实。2024年、2025年，州人大常委会对全州烟草产业发展专题调研、万头奶牛牧场建设、文化旅游民宿管理等工作开展“回头看”监督，强化跟踪监督问效，延伸监督链条，使监督更有力度、更具实效、更显权威。在实践中总结形成了事前“制定方案＋专题调研＋征集问题”、事中“会议审议＋专题询问＋公开发布”、事后“问题交办＋跟踪督办＋专题报告”的全闭环“回头看”监督工作机制。

重大事项决定全过程：集众智凝共识促和谐

大理州人大常委会始终将“集众智、凝共识、促和谐”作为行使决定权的核心理念，通过构建“调研—协商—决定—落实—反馈”全链条工作机制，确保每一项重大决策都承载人民意志、回应群众期盼。

一是广纳民意夯实决策根基。坚持“不调研不定论”，在决定前深入开展专题调研。例如，在设立“民族团结进步日”前，组织五级人大代表深入12县（市），召开民情恳谈会，收集各族群众建议；在作出调整洱海最低运行水位有关事项的决定前，依托“1+16+N”基层立法联系点网络，吸纳渔民、环保组织等群体意见，使水位调整方案更符合生态规律和民生需求。

二是多元协商凝聚社会共识。先由负责议题的专工委室与相关职能部门“预沟通”，再组织人大代表、政协委员、有关群体开展专题协商，最终邀请专家学者、利益相关方参与常委会审议，就有关重大事项及时作出决议、决定。

三是跟踪问效确保决策落地。由人大常委会跟踪监督实施情况，对关于以铸牢中华民族共同体意识为主线推进新时代大理民族团结进步示范区建设的决定、关于废止《云南省大理白族自治州流动人口计划生育管理条例》的决定等的实施情况，组织代表开展视察或专题调研，如实反馈落实情况，通过“决定—执行—反馈”闭环，确保决策落地落实。

代表工作全过程：优服务激活力畅民意

人大代表是人民代表大会的主体，是党和政府联系人民群众的桥梁纽带。大理州共有全国、省、州、县（市）、乡（镇）五级人大代表10153名。大理州人大常委会高度重视代表工作，通过以“两个联系”为核心，以阵地建设为支撑，以建议办理为抓手，支持和保障代表依法履职，充分发挥代表在全过程人民民主中的重要作用。

深化拓展“两个联系”。密切常委会同人大代表的联系，认真落实州人大常委会组成人员联系基层代表、代表列席州人大常委会会议、专工委室对口联系代表等机制。邀请省州人大代表列席州人大常委会会议，适时召开列席代表座谈会。密切人大代表同人民群众的联系，丰富闭会期间代表活动，推动代表进基层、进选区和选举单位开展工作，更好做到“民呼我应”，努力把代表植根群众的“天然优势”转化为与群众心心相印的“实践优势”。组织省州人大代表开展集中视察、专题调研、执法检查等活动。组织州人大代表参加“一府一委两院”及有关部门相关工作，拓宽代表知情知政渠道。定期培训人大代表和人大工作者，着力提升政治素养和履职能力。

管好用好活动阵地。制定《关于加强全州人大代表活动阵地规范化建设的实施意见》，坚持“家”“站”“室”[州和县（市）人大常委会代表之家、乡镇人大代表工作站、社区（村）人大代表联络室]整体布局、协同推进。目前，在全州建成1310个代表活动阵地，其中省级示范点3个、州级示范点92个，实现了人大代表活动阵地建设全覆盖，为人大代表依法履职、发挥作用搭建了重要平台。“建”好阵地的同时，更加注重“管”和“用”。分类分层建立健全常委会组成人员联系代表、人大专工委室联系代表、代表联系人民群众及活动阵地管理、代表小组活动、人民群众意见建议收集反映、人大工作通报、代表向选民述职、代表学习培训等制度，确保代表活动阵地规范运行、发挥作用。坚持管用实用的原则，分类分层设计了“四册两簿一计划”“三册两簿一计划”“两册两簿一计划”等表格及“代表履职档案”，确保代表履职活动“全程纪实”，并及时分类归档，确保代表活动资料齐全、记录规范。

交准办好代表建议。2022年以来，全州五级人大代表共提出建议26545件，内容涵盖了工信交通、规划建设、环境资源、农业农村、保障和改善民生等方方面面，建议办理工作质效逐年稳步提升，推动相关部门解决了一批实际问题，得到了各级代表和基层干部群众的认可。在建议提出环节，组织代表学习、调研和视察，帮助代表了解州情县情、中心工作、现行政策、突出问题和既往代表建议办理及采纳情况等，为代表提出建议作好充分准备。在建议交办环节，坚持在人代会后1个月内召开交办会议安排部署建议办理工作，由州人大常委会和州人民政府主要领导在会上直接交办，要求各承办单位严格落实“五级责任制”和“五定”工作要求，层层压实代表建议办理工作责任。在建议督办环节，采取专项督查、满意度测评、“回头看”等方式，推动建议落实。同时，坚持每年确定10件重点督办建议，要求承办单位成立重点建议办理工作领导组，严格落实一套工作专班、一个工作方案、一次联合调研、一场面商会议、一份情况报告“五个一”办复工作程序，定人、定责、定时限、定工作标准，确保了重点建议交办有力、办理规范。2022年至2024年确定的30件重点建议已全部解决，真正实现了“办好一件重点督办建议、解决一个方面问题、促进一个领域工作”的效果。

服务群众全过程：听民声解民忧惠民生

人民民主是社会主义的生命，发展全过程人民民主的根本目的是保障和实现人民的根本利益。大理州人大常委会坚持以人民为中心的发展思想，将服务群众、改善民生作为践行全过程人民民主的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

聚焦急难愁盼，精准发力解民忧。坚持把“解决人民群众要解决的问题”作为人大工作的着力点，充分听取人民群众的意见，聚焦人民群众急难愁盼，推动保障和改善民生、增进民生福祉，并监督政府及有关职能部门，认真对待人大反馈的突出问题，积极吸纳提出的意见建议，切实改进工作，采取更多惠民生、暖民心举措，努力解决群众就业、就医、就学等一桩桩“揪心事”“烦心事”，让群众有实实在在的获得感。

办好信访事项，化解矛盾纾民困。高度重视信访这一送上门来的群众工作。对群众来信来访认真受理、及时交办、跟踪督办，努力推动解决群众合理合法诉求，化解社会矛盾，维护群众权益。

参与中心工作，服务大局惠民生。常委会积极参与河（湖）长制、林长制工作督察，开展重点项目建设督导和促投资稳增长帮扶，投身乡村振兴、洱海保护治理等中心工作，成为服务地方发展、增进民生福祉的重要实践，体现了人大围绕中心、服务大局的责任担当。

一系列扎实的实践，为大理积累了宝贵经验启示：坚持党的领导是根本保证。要将加强党的全面领导贯穿于发展全过程人民民主的各环节，通过强化政治建设、完善领导机制、贯彻群众路线，确保人大工作正确政治方向。只有坚持党的领导，全过程人民民主才能有序推进，人民当家作主才能充分实现；完善制度机制是关键支撑。要构建民主立法机制、人大协商体系、监督工作流程等制度机制，为人民当家作主提供系统完备的制度保障。制度化、规范化、程序化的民主实践，确保了全过程人民民主的稳定性和可持续性；创新参与形式是活力源泉。大理州人大常委会探索开展的“三问一评”工作监督、人大协商等，拓宽了人民群众参与国家政治生活和社会治理的渠道。这些生动活泼、富有成效的民主形式，激发了人民群众的参与热情，增强了全过程人民民主的生机活力；解决实际问题是价值归宿。要将发展全过程人民民主与推动高质量发展、保障改善民生紧密结合，通过民主方式汇聚民智民力，解决人民群众关心的实际问题。这种以解决问题为导向的民主实践，彰显了全过程人民民主的真实性和有效性。

下一步，大理州人大常委会进一步强化理论武装。持续深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想以及习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，确保人大工作始终与党中央决策部署同频共振。

进一步创新运用载体。加强“数字人大”建设，以科技赋能民主，打造线上线下相结合的立体化参与平台，让民主实践更便捷、更高效、更贴近群众。

进一步加强对县（市）指导。立足各县（市）发展实际，坚持分类指导、精准施策，着力构建上下联动、协同发力的工作格局，全面提升基层人大践行全过程人民民主的能力和水平。

进一步系统总结经验。认真总结提炼工作经验、挖掘特色亮点，通过典型案例、专题报道等形式，宣传基层立法联系点、“三问一评”等创新实践，提升全社会对全过程人民民主的认知度。此外，加强对外交流，与省内外人大互学互鉴，吸收先进经验，同时展示大理民主实践的特色与成效。

大理州人大常委会将继续深化全过程人民民主实践，进一步完善制度机制、创新方式方法、提升工作效能，为推进中国式现代化大理实践提供更坚实的民主保障。