关于基层人大备案审查工作的实践与思考

规范性文件备案审查是人大监督向基层延伸的重要抓手，更是维护法制统一、保障群众合法权益的“最后一公里”。笔者结合江西省多地县级人大的探索经验，谈谈对基层备案审查工作的几点思考。

基层备案审查的探索与成效

县级人大常委会处于承上启下的关键环节，既是上级制度的执行者，也是基层实践的推动者。近年来，江西各地县级人大常委会主动作为，以制度建设为牵引，推动备案审查工作向乡镇（街道）延伸，取得了阶段性成效。

在制度落地方面，各地积极承接《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（下称《条例》）精神，结合县域实际细化操作规范。2024年《条例》修订实施后，各地迅速出台配套实施方案，明确乡镇（街道）备案审查的范围、程序和标准，将征地拆迁、宅基地管理、民生保障等群众关切领域的“红头文件”全部纳入审查范畴，实现“有件必备、有备必审”。比如，贵溪市作为省级试点，通过县级人大常委会统筹，完成全市23个乡镇（街道）万余件文件清理备案，为基层划定了清晰的工作边界。

在精准纠错方面，县级人大常委会发挥统筹协调作用，推动审查整改落地见效。永修县涂埠镇人大在审查《涂埠镇关于进一步规范农村宅基地审批管理的通知》时，发现“缴纳履约保证金”条款缺乏上位法依据，县人大常委会及时介入指导，推动镇政府废止相关条款并清退保证金。贵溪市人大常委会指导乡镇人大依法废止“违建暂停全村建房审批”的不合理规定，宜黄县人大常委会通过县级审查纠正7件问题文件，这些实践充分说明，县级层面的精准指导是基层审查纠错的重要保障。

在能力提升方面，搭建“县带乡”的赋能体系。通过组织全县乡镇（街道）人大工作人员参加专题培训、跟班学习，邀请法律顾问开展案例教学，基层干部“不会审、不敢纠”的问题得到有效缓解。会昌县创新的“五个一”举措、永修县的“代表+专家”模式，都是县级层面整合资源、提升基层能力的有益探索。比如，会昌县通过县级统筹组建专业队伍、开展全员培训，让乡镇备案审查工作从“无从下手”变为“有据可依”。

备案审查推进中的堵点与难点

尽管取得了一定成效，但从实践来看，基层备案审查工作仍面临不少现实挑战，制约了制度效能的充分发挥。

权限界定仍有模糊地带。虽然《条例》已将乡镇（街道）文件纳入审查范围，但部分条款仍较为原则，比如对“规范性文件”的界定标准、乡镇人大与街道人大工委的审查权限划分等，县级层面缺乏明确的细化依据，导致基层在实际操作中存在“边界不清”的困惑。部分乡镇干部仍存在“多一事不如少一事”的思想，主动履职的积极性不足。

基层能力短板亟待补齐。乡镇（街道）人大工作人员多为兼职，缺乏系统的法律专业培训，面对涉及多个领域的规范性文件，往往难以精准把握合法性、适当性审查标准。尽管县级人大常委会提供了指导，但部分复杂文件的审查仍需专业力量支撑，而县域内法律专家资源有限，难以实现全覆盖指导，导致部分审查工作存在“走过场”风险。

群众参与度有待提升。县级以下宣传渠道相对有限，多数群众对备案审查制度鲜有了解，不知道如何提出审查建议。即便有群众想反映问题，也缺乏便捷的反馈渠道，导致备案审查工作缺乏足够的民意支撑。部分乡镇（街道）虽设立了意见箱，但因宣传不足、反馈机制不健全，未能真正发挥作用。

联动机制不够顺畅。市、县、乡三级人大的联动审查机制尚未完全建立，县级人大常委会对乡镇（街道）审查工作的督导力度不足，部分问题文件未能及时发现纠正。同时，县级人大常委会与政府部门、司法所的协作不够紧密，信息共享不及时，影响了审查效率和精准度。

基层备案审查工作的路径与建议

针对上述问题，结合县级工作实际，笔者认为应从制度完善、能力提升、群众参与、机制联动四个方面发力，推动基层备案审查工作提质增效。

细化制度规范，明确履职边界。建议省级人大常委会进一步出台实施细则，对乡镇（街道）备案审查的具体权限、审查标准、整改流程等作出更细化的规定，让县级人大常委会有章可循、基层人大有据可依。县级层面可结合县域实际，制定备案审查工作指引，梳理常见问题清单，明确“什么文件要备案、审查重点是什么、发现问题怎么改”，消除基层“履职困惑”。同时，通过专题培训、案例解读等方式，强化基层干部的法定职责意识，让备案审查从“要我做”变为“我要做”。

强化能力建设，筑牢专业支撑。县级人大常委会应建立常态化培训机制，每年组织乡镇（街道）人大工作人员开展法律知识、审查方法培训，邀请法院、检察院、律师事务所的专业人士授课，通过模拟审查、案例研讨等实战化方式提升业务能力。借鉴贵溪市“代表联络站+专家库”形式，县级人大常委会可整合域内法律资源，组建备案审查专家顾问团，分片挂点指导乡镇（街道）工作，为复杂文件审查提供专业支持。同时，搭建县级交流平台，组织乡镇（街道）分享工作经验，形成“比学赶超”的良好氛围。

拓宽参与渠道，凝聚民意共识。县级人大常委会应统筹宣传资源，将备案审查制度纳入“宪法宣传周”“人大开放日”等活动重点，通过县融媒体中心、乡镇政务公开栏、村（社区）党群服务站等渠道，用通俗易懂的语言向群众普及“什么是备案审查”“如何提出审查建议”。借鉴永修县做法，在县级政务服务中心、乡镇便民服务大厅设立备案审查意见箱，开通线上反馈渠道，明确建议受理、办理、反馈的时限和流程，让群众意见“有地方说、说了有人听、听了有回应”。定期公开审查纠错案例，通过常委会公报、本地新闻媒体等发布，彰显制度刚性，提升群众参与积极性。

健全联动机制，形成工作合力。建立县乡联动审查机制，县级人大常委会定期对乡镇（街道）备案审查工作开展指导检查，对复杂疑难案件实行“县级牵头、乡镇配合”的联合审查模式，提升审查质效。完善县级人大常委会与司法局、司法所的协作机制，建立规范性文件报备共享平台，实现文件及时报备、信息互通共享。借鉴会昌县“两级三审”制度，明确县级审查指导职责，对乡镇上报的问题文件及时提出纠正意见，确保“有错必纠”落到实处。