基层人大工作“小马拉大车”困境的解决路径探析

“小马拉大车”是当前我国基层人大工作的生动喻指，精准揭示了其法定职责与履职能力间的结构性矛盾。笔者拟深入剖析这一困境的三大核心表现——权责体系结构性失衡、资源保障系统性不足、运行机制功能性有待完善，并据此提出系统性优化路径：以制度重构明确权责边界，以资源赋能夯实履职基础，以机制创新提升运行效能。笔者认为，唯有顶层设计、资源下沉与内部挖潜协同发力，方能从根本上破解困局，激活基层人大制度活力，夯实国家治理体系和治理能力现代化根基。

问题的提出

基层是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，是服务群众的“前沿阵地”。2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石。习近平总书记对为基层减负工作高度重视，多次指示要求持续为基层减负赋能。中央层面出台一系列制度规定，推进整治形式主义为基层减负，助力破解基层治理“小马拉大车”问题，但是大家目光过多集中于乡镇（街道）、村（社区）和县级职能部门等基层单位，对基层人大工作中存在的“小马拉大车”困境相对关注不足。众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，基层人大作为国家权力体系的“末梢神经”和联系群众的“一线阵地”，其效能发挥直接关系到整个制度的根基。然而，随着国家治理任务的日益繁重和法治建设的深入推进，基层人大普遍面临“小马拉大车”的窘境——即有限的机构、人员、资源（“小马”）难以承载宪法和法律赋予的繁重职责（“大车”）。这一矛盾不仅制约了基层人大监督、决定、任免等职权的有效行使，也影响了人大代表作用的充分发挥，成为推进国家治理现代化进程中必须正视和解决的突出问题。新修改的代表法对代表工作和人大建设提出了更高要求，使得破解这一困境更具紧迫性。

“小马拉大车”困境的多维透视

权责体系的结构性失衡。职责承载与力量配置的适配不足：县级人大常委会不少存在“一委一人”甚至“一人多委”的现实情况，一个工作委员会需对接政府多个职能部门，工作力量相对紧张。乡镇人大主席往往面临专职工作人员不足的情况，在组织代表活动、处理日常事务等方面的保障能力有待提升。专业要求与能力结构的匹配差距：预算审查、规划监督、司法监督等工作专业性较强，但基层人大工作人员知识结构相对单一，缺乏财经、法律、城市规划等专业人才支撑，导致监督工作的深度和精准度有待加强。

资源保障的系统性不足。人员编制保障有待优化：受限于严格的编制总量控制，基层人大编制数量未能随工作量的增加及时作出相应调整，同时存在人员老化、流动缓慢、晋升空间有限等情况，在吸引和留住优秀人才方面面临一定挑战。经费保障水平需要提升：代表活动经费标准偏低，部分地区未能严格落实“专款专用”要求，存在与人大常委会机关工作经费混用的情况。闭会期间代表履职的误工、交通等补贴发放不够到位，在一定程度上影响代表履职积极性。信息与技术支撑有待强化：相较于“一府一委两院”完善的行政和技术系统，基层人大在数字化履职平台建设方面存在一定差距，进一步加剧了信息不对称问题。

运行机制的功能性有待完善。代表履职组织化程度有待提高：代表小组闭会期间活动缺乏稳定计划和有效组织，代表履职呈现“个体化”“分散化”特点，难以形成监督合力。监督流程的刚性约束有待增强：议案建议办理存在“重答复、轻落实”的倾向，跟踪问效机制不够健全；代表履职监督方式较为单一，述职评议中激励性评价较多，建设性意见相对不足，问责约束机制不够完善，导致监督压力传导不够顺畅。联系群众机制有待畅通：代表联络站（点）存在“建管用”衔接不够紧密的问题，活动形式较为传统，群众意见收集、处理、反馈的闭环机制不够健全，民意传导的效率和质量有待提升。

“小马拉大车”困境的解决路径

破解“小马拉大车”困境，需要避免“头痛医头、脚痛医脚”，坚持系统性思维、整体性推进，通过多维度发力实现综合提升。

制度重构：以顶层设计明确权责边界，为“小马”减负增效。优化机构与编制标准。省级层面应加强统筹，结合县域人口、经济规模、代表数量等因素，研究制定科学合理的基层人大机构设置与人员编制指导性标准。推动解决“一委一人”问题，确保每个工委有基本的工作力量。依法配齐配强乡镇人大专职工作人员。厘清履职重点与流程。通过制定“年度监督计划清单”和“履职指引”，帮助基层人大聚焦核心职责，避免工作泛化。优化议事规则和工作流程，提升工作效率。

资源赋能：以精准下沉夯实履职基础，给“小马”补充粮草。强化人才与智力支撑。建立省级人大专家智库，为基层开展专题调研、预算审查等提供智力支持。推行干部挂职交流，从政府部门选调专业干部到人大工作，提升队伍专业能力，加强基层人大工作人员的业务培训。保障经费与技术支持。依法足额保障人大代表活动经费并建立动态调整机制，严格落实“专款专用”。省级财政可设立专项补助资金，支持困难地区。加快全省统一的数字履职平台建设，利用大数据、人工智能等技术赋能代表履职和人大监督。

机制创新：以内部挖潜提升运行效能，让“小马”跑得更快。创新代表工作机制。做实代表小组，制定闭会期间活动计划，提高履职组织化程度。深化代表联络站（点）功能，推动其从“接访点”向“民意收集站”“政策宣讲站”和“履职监督站”转型。硬化监督问责机制。建立议案建议办理“清单管理、销号落实”和“回头看”机制，将解决率和代表满意度纳入政府部门考核。规范代表述职评议程序，引入量化测评和选民问责，强化履职监督的刚性约束。构建协同联动机制。加强县级人大常委会对乡镇人大的工作指导和支持。探索建立人大与“一府一委两院”在监督工作中的信息共享、情况通报和联动协调机制，形成工作合力。

“小马拉大车”问题是基层人大在特定发展阶段面临的系统性挑战。只有通过自上而下的制度重构明确跑道；由外而内的资源赋能增强动力；自内而外的机制创新激发活力，方能从根本上纾解“小马”之困，拉好“大车”之载。