地方立法十年路 从夯基垒台到提质增效的法治实践与展望

谭豹

四川省自贡市人大常委会主任

习近平总书记强调：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这一重要论述为新时代地方法治建设提供了根本遵循。自2015年获得地方立法权以来，四川省自贡市人大及其常委会在市委坚强领导下，立足“盐、龙、灯”城市特质，以科学立法、民主立法、依法立法为路径，将法治理论精髓融入地方治理实践，为全市经济社会高质量发展注入强劲法治动力。

十年探索的实践成果

十年来，自贡市人大及其常委会深入践行习近平法治思想，制定修改地方性法规13部，构建起覆盖历史文化保护、生态文明建设、城市建设与管理、基层治理等领域的法规体系，形成了一批彰显特色、务实管用的立法成果。

坚持党的领导，把准政治方向。严格执行“三报批双报告”制度，将立法规划、计划和重要法规草案报请市委批准，在立法条例中明确“党的领导”条款，围绕市委“四个战略”优先布局重点领域立法。

完善制度体系，夯实工作基础。构建“五规程七办法一意见”制度体系，实现立法全流程标准化管理。建立“专家智库+高校合作+专业培训”机制，推行专家全程介入模式，为高质量立法提供智力支持。

立足地方特色，服务发展大局。构建起以《自贡历史文化名城保护条例》为主线，《自贡市井盐历史文化保护条例》《自贡市恐龙地质遗迹保护条例》《自贡市彩灯文化保护条例》为支撑的“1+3”文化遗产保护地方性法规体系。出台推进盐帮菜高质量发展的决定，为特色文化创造性转化与创新性发展提供法治保障。

聚焦民生关切，彰显为民本色。突出“小切口、真管用”，建立“民有所呼、法有所应”快速响应机制，制定物业管理、停车场管理等民生领域法规，出台饮用水水源地保护、山体保护等生态环保法规，推动立法资源向民生和生态领域倾斜。

深化公众参与，凝聚社会共识。设立22个基层立法联系点和126个信息点，打造“线上+线下”民意吸纳平台；建立立法意见建议“三反馈”机制，将群众满意度作为立法后评估核心指标，推动立法从文本规范向治理实效转变。

强化闭环管理，提升立法效能。构建“立项—起草—实施—监督—评估”闭环机制，建立“法规实施一年内必配套”制度，为6部条例出台配套制度20项。强化立法后评估结果运用，努力实现“立一件、成一件、行一件”目标。

突出法规实施，增进法治认同。自贡市人大常委会出台关于全面加强地方性法规学习宣传实施工作的决定，自贡市中级人民法院制定在司法审判工作中强化地方性法规援引适用的工作指引，自贡市人民检察院创新开展地方性法规贯彻落实专项监督，各行政部门不断强化法规宣传和行政执法，形成了地方性法规学习宣传实施协同发力的良好工作格局，真正发挥了地方性法规在促进地方经济社会发展和民主法治建设中的作用。

面临的问题与挑战

经过十年探索，自贡市地方立法工作取得了一定成效，但对标新时代新要求，仍面临一些亟待解决的问题和挑战。

对地方立法认识有待深化。部分部门和干部对地方立法在国家治理中的功能定位认知模糊，存在“重政策、轻法规”倾向，将立法简单等同于政策法规化，导致地方法治建设出现制度供给失衡、改革成果固化不足等系统性难题，制约了立法功能的充分发挥。

立法选题精准度有待提升。传统立法供给模式过度依赖部门提报，导致立法选题陷入“部门视角局限”和“问题识别表层化”双重困境。一方面，存在与上位法在同领域法规中重复性规定；另一方面，新业态监管、民生微治理等真正治理痛点面临立法空白。

公众参与立法深度和广度有待拓展。公众参与实践中存在“权利意识觉醒”与“参与能力不足”的矛盾，突出表现为对专业性立法议题的“选择性沉默”。同时，地方立法机关不能及时、明确回应每位参与立法公众的意见建议，导致公众参与地方立法的“获得感”“成就感”大打折扣，实质参与权难以全面有效保障。

政府部门参与立法维度有待拓宽。政府部门在立法全流程存在“三个不充分”：选题阶段需求提报不充分、起草阶段意见反馈不充分、论证阶段实务经验贡献不充分，导致立法产品与行政实践存在差距，影响法规操作性与执行力。

立法专业人才支撑有待加强。地方立法队伍建设相对滞后，法学专业背景人员占比不足，复合型人才短缺；专家智库支撑不足，部门参与立法人员队伍不稳定，培训体系不完善，难以适应新时代立法精细化、科学化要求。

地方性法规贯彻实施效果有待提升。“小快灵”立法较少，导致操作性不强、解决问题效果不佳。立法后评估工作滞后，对法规执行情况跟踪和总结不足，法规部分条款成为“僵尸条款”。地方性法规在司法适用中衔接不畅，与法院、检察院协同机制有待完善。地方性法规新增设置的行政处罚条款未能有效执行，导致某些条款长期“闲置”。

法治统一与地方实际结合有待强化。在规范适用层面，存在“简单复制上位法”与“过度突破创新”两个极端，导致部分立法事项陷入“不敢创”或“随意创”困境；在技术标准层面，缺乏统一立法技术规范，不同地区对同类违法行为处罚幅度存在一定差异；在实施衔接层面，一些地方性法规因对“不抵触”原则理解偏差被要求修改，反映出地方立法与上位法衔接的制度性障碍。

未来工作的路径思考

站在新的历史起点上，自贡市地方立法工作要坚持问题导向，勇于改革创新，努力开创地方立法工作新局面。

深化思想认识，提升立法站位。进一步深刻学习领会习近平法治思想，将立法培训纳入会前学法和领导干部必修课程，建立“立法—改革”同步推进机制，将“立法质量指数”纳入法治政府建设考核评价体系，实施重大决策合法性审查制度，推动法治理念内化于心、外化于行。

优化选题机制，精准配置资源。构建“三维立体”选题机制，整合12345热线、司法案例、舆情监测、信访事项等多元数据源，建立社会治理痛点“大数据筛查系统”，破解高频治理难题。完善“双轨并行”选题路径，畅通部门申报与“人大代表直报”“专家推荐”“基层立法联系点收集”“公众票选”等多元渠道。实施“小切口”“小快灵”地方立法清单管理，实现立法资源“好钢用在刀刃上”的精准配置。

健全参与机制，推进民主立法。充分发挥基层立法联系点“直通车”作用，完善人大代表、专家学者参与立法工作机制。建立健全立法信息公开制度，推进地方立法全过程公开。健全意见采纳反馈机制，对征集到的意见建议进行分类整理、研究论证和反馈说明，让人民群众真切感受到“意见受重视”。

强化部门协同，提升立法质效。建立地方立法工作清单管理制度，按年度编制立法任务与责任清单。完善立法技术审查闭环机制，实现“意见征集—采纳反馈—效果评估”全流程闭环管理。创新立法后评估机制，评估结果作为下一年度立法立项重要依据。设立部门专（兼）职立法联络员，确保部门参与贯穿地方立法全过程。

加强队伍建设，提供人才支撑。优化人才结构，提高地方人大法学专业人才比例，引进培育复合型立法人才。完善专家库建设，深化与高校、科研机构常态化合作机制，推动专家全程参与地方立法工作。稳定部门立法工作力量，将参与法规规章起草的政府部门法制机构人员纳入统一管理，完善考核激励机制。健全分层分类培训体系，全面提升立法队伍专业化水平。

推进“三个转变”，实现高质量发展。推动地方立法工作从“填补空白”向“提质增效”转变，建立健全法规动态清理和完善机制；从“单兵突进”向“协同立法”转变，积极探索区域协同立法新机制；从“重条文制定”向“重实效评估”转变，建立完善以执法适用率、纠纷化解率、群众知晓度、社会满意度等为核心的科学评价体系。

完善六大机制，破解深层矛盾。着力完善制度供给与治理需求动态适配机制，在保持地方立法稳定性的同时增强预见性与响应力。构建统一规范与特色创新平衡机制，在遵循法治统一原则下合理拓展地方立法创新空间。健全民意吸纳与法理转换融合机制，通过专业引导和程序保障实现公众诉求与立法规范的有效对接。建立改革试点与地方立法工作联动机制，推进改革创新与法治保障良性互动。构建公权力正面清单与负面清单并行机制，强化权力规范与权利保障法治均衡。深化技术赋能与立法质效融合机制，运用大数据、人工智能等新技术提升地方立法质量。