关于规范性文件备案审查提前介入的几点思考

作者：金伟伟编辑：崔斌来源：发布时间：2026-04-27

自十四届全国人大一次会议表决通过《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》以来，“完善备案审查制度”作为核心亮点持续推动法治监督体系提质增效，彰显了国家推进法治监督规范化的鲜明导向。随着备案审查工作向民生保障、基层治理等领域深化，备案审查制度的规范化、常态化运行已成共识。在此背景下，基层实践中频繁提及的“规范性文件备案审查提前介入”问题，愈发兼具理论探讨价值与实践指导意义，尤其在备案审查范围持续拓展、新兴领域审查需求凸显的当下，更值得深入剖析与审慎考量。

问题缘由：

基层备案审查实践困境催生提前介入诉求

在基层备案审查实践推进过程中，有一种观点得到部分主体认同：人大常委会对政府等主体制定规范性文件的备案审查实行提前介入，能够从源头防范违法或不当情形滋生，规范行政行为边界，避免侵害公民、法人及其他组织的合法权益，其本质是将合法性审查监督关口前移，实现“防错于未然”的监督目标。这种观点的出发点，源于对基层备案审查实践困境的回应。当前基层层面普遍存在审查力量薄弱、专业素养不足等问题，部分基层制定机关因缺乏专业指导，导致规范性文件出现合法性瑕疵的概率相对较高，进而催生了“提前介入把关”的需求。

法理审视：

提前介入的合法性缺失与合理性悖论

规范性文件备案审查提前介入的可行性仍有待商榷。从制度定位来看，现行备案审查体系明确属于“事后监督”范畴，审查程序的启动应以规范性文件生效为前提，人大常委会不宜直接对规范性文件制定过程进行提前介入审查。备案审查作为一项具有中国特色的宪法监督制度，是人民代表大会制度的重要组成部分，承担着保证党中央决策部署贯彻落实、保障宪法法律实施、维护国家法制统一、保护公民法人合法权利的重要使命，其制度设计的核心逻辑与提前介入的操作模式存在本质冲突。具体理由如下：

其一，缺乏明确法律依据，可能违背公权力行使原则。现行监督法、立法法等相关法律法规，均未对备案审查的“提前介入”作出任何明确规定，更未赋予人大常委会在规范性文件起草阶段介入审查的法定职权。公权力行使的核心准则是“法无规定不可为”，这与民事主体遵循的“法无禁止即自由”存在本质区别，未经法律授权的提前介入，本质上超出了人大常委会备案审查的法定职权边界，涉嫌监督越位。从具体法条来看，监督法第四十条明确规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照《中华人民共和国立法法》和全国人民代表大会常务委员会的有关决定，作出具体规定。”该条款清晰界定了备案审查的核心是对已生效文件的“审查与撤销”，并未涉及事前介入环节。立法法第一百零九条同样规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案。”2025年1月1日起施行的《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第十二条亦明确：“规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。”上述法条均从时间维度清晰界定了备案审查的“事后性”，即审查需以文件公布生效、完成报送备案为前提，提前介入缺乏任何法律层面的支撑，与“依法监督”的基本要求相悖。

其二，易干涉制定机关主动权，滋生履职依赖性。不可否认，制定机关在规范性文件起草阶段，将草案送交人大常委会征求意见，是拓宽民意渠道、提升文件质量的可行路径。通过吸纳人大常委会及人大代表的意见建议，能够及时修正文件中存在的疏漏，增强内容的可行性与可操作性，这一做法值得倡导。但必须明确的是，“草案征求意见”与“备案审查提前介入”存在本质区别：前者是制定机关主动吸纳意见的民主决策过程，后者则是审查机关突破事后监督定位、介入制定环节的监督越位。规范性文件的制定主动权依法属于制定机关，备案审查坚持事后监督原则，既是对制定机关法定职权的尊重，也是保障其独立决策的重要基础。若推行提前介入，极易导致制定机关产生履职惰性与依赖性，弱化其自身审查把关责任，甚至束缚其政策创新的思路与举措，反而不利于规范性文件的科学制定。

其三，会造成职责边界模糊，影响监督中立性。地方人大常委会在规范性文件制定阶段提前介入审查，不仅会大幅增加备案审查工作的工作量，更会导致后续纠错问责的职责划分不清。从责任认定逻辑来看，若文件生效后发现问题，究竟是制定机关制定不当所致，还是提前介入审查把关不严造成，难以形成清晰的责任认定标准，进而影响监督问责的严肃性与有效性。同时，提前介入本质上干预了制定机关的法定职权，不利于其独立承担政策制定的主体责任。这种职责边界的模糊化，既可能导致制定机关以“已接受提前审查”为由推卸责任，也可能使人大常委会陷入“审查失职”的责任争议，最终导致问责机制流于形式。更为关键的是，提前介入可能形成“先入为主”的刻板印象，削弱人大常委会在后续备案审查中的中立性与公正性，使其难以以客观视角发现文件存在的深层次问题，最终影响备案审查“有错必纠”目标的实现。

路径建构：

坚持事后监督与源头预防的协同机制

破解基层备案审查实践难题，需立足事后监督核心定位，兼顾源头风险防范，通过系统化、规范化举措构建全链条保障体系，既不突破法定职权边界、不越位监督，又能切实提升规范性文件制定质量，推动备案审查工作提质增效、落地见效，真正实现“防错于未然”与“有错必纠”的有机统一。结合基层实践现状，重点从沟通指导、联动协作、能力建设三个维度发力，精准破解基层审查力量薄弱、文件质量不均、监督效能不足等突出问题，让备案审查制度在基层落地生根、发挥实效。

一是健全常态化沟通指导机制，强化源头质量把控。加强备案审查工作机构与制定机关的常态化沟通协调，建立“事前指导、事中沟通、事后审查”的全流程联动模式，明确事前指导仅为“法律咨询、政策解读”性质，不得干预文件制定的核心内容与决策过程。针对民生保障、营商环境、基层治理等重点领域、复杂事项的文件草案，帮助制定机关提前规避合法性风险、弥补专业短板。

二是完善备案审查衔接联动机制，提升事后审查效能。加强人大常委会与政府、法院、检察院等各系统备案审查工作机构的协作配合，建立健全信息共享、联合调研、联合审查、结果共用的工作机制，打破部门壁垒、形成监督合力。强化专项审查与主动审查力度，聚焦群众反映强烈、社会关注度高、与群众切身利益密切相关的领域，定期开展规范性文件专项审查行动，及时发现并纠正违法或不当内容，切实发挥事后审查的刚性监督效能。同时，可依托线上备案审查平台，实现文件起草、审核、备案、公开、审查、纠错全流程电子化管理，简化备案流程、压缩审查时限、提升审查效率，打通基层备案审查“最后一公里”，让监督更精准、更高效、更透明。

三是强化基层审查能力建设，夯实备案审查基础。针对基层备案审查力量薄弱、专业素养不足、人员配备不均等突出问题，建立常态化、制度化培训机制，定期组织基层审查人员开展合宪性、合法性审查业务培训，邀请法学专家、上级人大业务骨干授课，重点提升基层审查人员的法治素养、专业能力和实操水平。此外，进一步完善公众参与机制，拓宽公众参与渠道，依托人大代表“家站室”平台，常态化开展“开门审查”活动，通过线上留言、线下座谈、问卷调查等多种方式广泛听取群众意见建议，建立公众意见收集、整理、反馈闭环机制，及时回应群众关切，提升公众对备案审查制度的认知度与参与积极性，推动备案审查工作充分体现全过程人民民主，让基层备案审查更贴合群众需求、更符合基层实际。

备案审查制度作为宪法监督的重要组成部分，其规范化运行直接关系到国家法制统一、公民合法权益保障与法治中国建设进程。在推进基层备案审查工作提质增效的过程中，必须坚守制度定位，坚持依法监督、客观公正的原则，实现“源头把控与事后纠错”的有机结合。唯有如此，才能切实发挥备案审查制度的监督价值，为推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。