生态环境法典中执法司法制度新进展

生态环境法典是习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平经济思想指引下的重大立法成果，是我国继民法典之后第二部以“法典”命名的法律，是世界上第一部以“生态环境”命名的法典。编纂生态环境法典，创新运用适度法典化的编纂方式，有助于推动包括执法司法制度在内的各项法律制度进步，进一步筑牢美丽中国建设的法治基石。

习近平总书记强调，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。生态环境与每个人休戚相关，生态环境保护具有非常鲜明的公益属性。同时，生态环境的公益属性，还体现在两个方面：一是人与自然的关系是人类社会最基本的关系，生态环境被破坏甚至恶化衰退是近代工业文明带来的副产品，保护生态环境、建设人与自然和谐共生的现代化，是当代中国、人类社会的时代命题，必须从全体人民、全人类的高度来认识并予以重视，这一点超越了个体和权利的视角。二是生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业，关系到中华民族的永续发展，关系到子孙后代的繁衍生存。保护生态环境，不仅涉及代内关系，还涉及代际关系，这一点超越了当代人群和当下权益的视角。生态环境鲜明的公益属性和极端重要性，决定了生态环境法典必须遵循最严格制度、最严密法治要求，整合构建生态环境领域执法司法制度体系框架，充分发挥执法司法机关维护国家利益和社会公共利益的职责职能作用。

一是构建执法司法制度体系框架。生态环境法典首次将散见于多部法律中的执法司法制度集中在一部法律中，保持法治秩序整体性，在不改变现行执法司法基本制度的前提下，根据生态环境领域特点作出必要调整，形成统一完备、科学合理的生态环境领域执法司法制度体系框架。具体而言，“责任主体”一节（法律责任和附则编第一章第二节）列明各责任主体应当承担的各类法律责任，“责任追究”一节（法律责任和附则编第一章第三节）明确执法司法各项责任追究程序。总体上实现了“三个全覆盖”，即污染防治、生态保护、绿色低碳发展领域法律责任全覆盖；民事、刑事、行政等各类法律责任全覆盖；行政执法、民事诉讼、公益诉讼、行政复议、行政诉讼、刑事诉讼等责任追究程序全覆盖。通盘考虑安排执法司法实体规则，形成务实管用、特征鲜明的生态环境领域执法司法实体规则体系。各类法律责任都要遵循严的总基调，并应当与违法行为的事实、性质、情节、危害后果相当（第一千零五十二条）。聚焦法律责任中主观要件，纯民事责任实行无过错责任原则，公益诉讼民事责任实行过错责任原则，并辅以免责、减轻规则；行政处罚责任实行过错推定原则；刑事责任实行过错责任原则，总体实现各类法律责任遵循“无过不追责”原则。将行政、民事追责的期限原则统一为五年，对造成危害后果的，五年内应当依法给予行政处罚；将民事诉讼期间从三年延长为五年（第一千零五十四条）。强化法律责任的穿透性，明确规定生态环境民事侵权责任中连带责任情形，以及行政处罚责任中对违法单位及直接负责的主管人员和其他直接责任人员均进行处罚的双罚制。强化各类法律责任承担的相互衔接，形成责任合力。明确承担行政、刑事责任不影响承担民事责任，同时财产不足以支付的，优先承担民事责任（第一千零五十八条）；对违法行为人符合有效采取生态环境修复措施、及时缴纳赔偿金等法定情形的，依法从轻或者减轻行政处罚等（第一千零五十六条）。

二是全面整合行政执法制度规则。在现行法律规定的基础上，针对生态环境领域行政执法的新情况新问题，采取平移、归并、衔接、提升等方式，用较大篇幅科学设置行政执法制度规则（法律责任和附则编第二章）。进行全面规定，总则编、污染防治编以及生态保护编中海洋生态保护、绿色低碳发展编中清洁生产方面的禁止性、义务性规定均有相对应的行政处罚责任。进行统一规定，对生态环境监测、影响评价、排污许可、生态环境事故等适用于多个生态环境领域的法律制度全面整合、集中规定，避免重复和参差不齐（法律责任和附则编第二章第一节至第三节、第十四节）。进行协调规定，不同污染防治领域的同类违法行为，特别是将放射性污染防治与危险废物污染防治，向水体和向海洋排放污染物等，设置相同或者大体平衡的行政处罚责任。进行衔接规定，考虑到生态保护、绿色低碳发展方面的现行法律继续有效，与法典并行，这方面的行政处罚责任主要在现行相关法律中规定，法典除了规定地下水保护、废旧产品回收体系建立、碳排放、生态环境准入清单等方面相关行政处罚责任外，主要作出衔接性规定（法律责任和附则编第二章第十二节、第十三节）。进行指引规定，为便于执法司法守法，保障法典有效实施，在法律责任有关章节中分别规定对应法典相关编章节的指引性规定，以及原则按照前四编有关章节的条文顺序来设置行政处罚责任。

三是理顺公益诉讼制度体系。党的十八大以来，生态环境领域各项公益诉讼制度逐步建立健全，并具有丰富实践，为生态环境法典构建公益诉讼制度体系并集中规定提供了制度基础和实践基础。法典在生态环境公益诉讼制度方面取得的最大进展是理顺了生态环境公益诉讼制度体系，形成三个层次、四类诉讼以及“2﹢2﹢2”逻辑结构的生态环境公益诉讼制度体系。第一个层次是将整个公益诉讼制度分为民事和行政两类公益诉讼制度，其中民事公益诉讼制度情形相对较多，行政公益诉讼制度只有检察行政公益诉讼（第一千零七十六条）。第二个层次是根据“造成国家损失”和“损害社会公共利益”两类不同侵权情形，将民事公益诉讼制度分为由政府或者有关部门、检察机关依法提起的生态环境损害赔偿诉讼制度（第一千零七十三条、一千零七十四条），与由检察机关或者符合法定条件的社会组织依法提起的民事公益诉讼制度（第一千零七十五条）。第三个层次是区分不同生态环境领域，对海洋生态环境民事公益诉讼制度予以特殊制度安排，考虑到海洋生态环境保护涉外性强，需要对接相关国际条约，因此法典延续了海洋环境保护法相关规定原则和精神，只规定了海洋生态环境损害赔偿诉讼制度（第一千零七十四条）。与此同时，遵循适度法典化的编纂方法，按照重要程度和急用先行的原则，还对生态环境公益诉讼一些具体制度进行补充修改。比如统一设置“违法性”要件，考虑到生态环境监督管理和公益诉讼制度都是以保护生态环境公共利益为宗旨，生态环境法律制度和管理标准日趋严密，企事业单位和其他生产经营者遵守了生态环境法律规定原则上不宜再被认定为损害公共利益、承受被追究法律责任的不利后果，因此在总结司法实践经验基础上，除了海洋生态环境损害赔偿诉讼制度外，民事类公益诉讼制度统一设置“违法性”要件（第一千零八十一条），实现行政类、民事类公益诉讼制度的协调，也明确将民事类公益诉讼与民事私益诉讼区分开来。强化司法审判保障和诉讼规则，明确规定人民法院应当加强生态环境审判工作，推进生态环境专业化审判机制建设（第三十一条）。同时，增加了民事类公益诉讼的举证责任规则。考虑到举证责任是关键性诉讼规则，民事类公益诉讼难以适用民事私益诉讼中“举证责任倒置”规定，因此法典补充增加了民事类公益诉讼原则上由提起主体承担举证责任的规定。同时，为适应各类民事类公益诉讼的不同情况，特别是行为与损害之间是否存在因果关系不宜一 刀切，保持制度的适当开放性，法典采用了“其他应当证明的事项”表述，并将草案三审稿中“生态环境受到的损害”修改为“生态环境损害情况”（第一千零八十一条）。另外，为了积极发挥检察机关在生态环境保护中的作用，明确检察公益诉讼在行政公益诉讼、民事公益诉讼中的兜底性制度安排。（作者系全国人大常委会法制工作委员会研究室主任）