依法立法的由来和实践

党的十九大报告强调：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”依法立法首次与科学立法、民主立法并列提出，并明确写入党的文件。贯彻落实习近平法治思想，体现立法理论创新发展成果，立法法明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。”

依法立法的原则要求可以追溯到新中国成立之初。1954年，一届全国人大一次会议通过宪法、全国人大组织法、地方组织法等，对立法权限、立法程序作了基本规定，这些规定都蕴含着依法立法的精神。改革开放后，1982年宪法对我国立法体制进行了改革。宪法、全国人大组织法、地方组织法对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题作了基本规定，全国人大及其常委会的议事规则对法律的制定程序作了具体规定。2000年，九届全国人大三次会议通过立法法，对立法原则、立法权限、立法的基本程序、法律效力等级等作出较为全面的规定。其中，第三条规定“立法应当遵循宪法的基本原则”、“坚持中国共产党的领导”，第四条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”，为推进依法立法提供了有力制度保障。2023年修改立法法，进一步完善依法立法原则，明确立法应当符合宪法的规定、原则和精神。

党的十八大以来，全国人大及其常委会深入贯彻习近平法治思想，全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，坚持依照法定权限和程序立法，坚决维护国家法治统一。依法立法的实践更加丰富，取得新的进展。

聚焦立法程序的规范性，确保立法活动在法治轨道上有序进行。一是坚持党对立法工作的领导。党的领导是党和国家事业不断发展的“基因密码”，是社会主义法治的根本保证。全国人大常委会严格执行请示报告制度，凡涉及重要立法事项和立法中的重大问题，都按程序向党中央请示报告。常委会党组发挥把方向、管大局、保落实的作用，对法律草案进行审议把关，确保立法工作正确的政治方向。二是依照法定程序立法。严格遵守立法法关于法律草案立项、起草、审议、表决等规定，提高立法的规范化、制度化水平。遵循全国人民代表大会与全国人大常委会的立法权限划分规定，自2015年起，全国人民代表大会连续12年审议重要法律案。按照审议制度的规定，宪法和法律委员会对法律草案进行统一审议和合宪性审查，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿；委员长会议听取相关汇报和审议修改稿，决定提交常委会会议审议；新制定法律原则上至少三次审议通过、修改法律原则上至少二次审议通过。针对存在较大意见分歧搁置审议的法律案，依法终止审议。三是完善立法工作机制。近年来，全国人大常委会不断总结实践经验，完善相关立法工作制度，为依法立法夯实制度基础。2015年、2023年两次修改立法法，完善法律草案向社会公开征求意见制度，增加代表研读有关规定，明确编制立法技术规范、加强立法宣传工作，明确基层立法联系点的地位和作用等，使相关立法工作“有法可依”。

聚焦立法内容的合宪性合法性，确保制定的法律符合宪法精神、体现法治要求。一是坚持以宪法为根本立法依据。自觉从加强宪法实施的高度定位、推进立法工作，完善宪法相关法律制度。现行有效的310件法律中明确以宪法作为制定依据的共有129件。2025年制定的6件法律中有4件、修改的15件法律中有7件，都明确是“根据宪法”制定或者作出的。同时，扎实推进合宪性审查，对所有提请审议的法律案都进行合宪性涉宪性问题研究，每一个立法环节都把好宪法关。二是遵循社会主义法治原则。在我国社会主义法治建设进程中，逐步形成了法律面前人人平等、罪刑法定、法不溯及既往、责任自负、禁止不利变更、比例原则等一系列法治原则，是立法工作的重要遵循。全国人大及其常委会树牢法治观念，把法治原则、法治精神体现在各项法律规定中，保障良法善治。三是依据综合性、基础性法律立法。相关领域的法律，以该领域综合性、基础性的法律为立法依据，确保法律体系内在统一。比如，国防教育法、预备役人员法遵循国防法的原则和规定，监察官法、政务处分法以监察法作为立法依据，义务教育法、高等教育法、民办教育促进法根据教育法制定，完善配套教育制度。此外，在制定修改相关法律中，依照刑法、民法典、治安管理处罚法、行政诉讼法、行政复议法等法律，对刑事责任、民事责任、行政责任作出衔接性规定，保持法律制度之间衔接统一。

（作者系全国人大常委会法工委研究室主任）