敦煌：立法民意“直通车”“四轮驱动” 书写全过程人民民主基层新篇章

自2023年9月被确定为甘肃省人大常委会基层立法联系点、2024年12月被确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点以来，敦煌市人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，在全国人大常委会和甘肃省人大常委会的有力指导及酒泉市委、市人大常委会的大力支持下，紧扣发展全过程人民民主的时代要求，立足敦煌文化底蕴深厚、生态屏障重要、能源基地突出、战略通道关键、开放枢纽独特的市情实际，高站位谋划、高标准建设、高效率运行，着力将基层立法联系点打造成为集立法意见征询、民主民意表达、法治宣传教育、基层治理协同于一体的全过程人民民主实践基地。

提高政治站位，强化组织领导，构建高位推进的工作格局

敦煌市委、市人大常委会始终坚持党对立法工作的全面领导，将基层立法联系点建设作为一项重要政治任务和法治建设工程来抓，着力构建了权责清晰、协同高效的组织领导体系和工作运行机制。

坚持党委领导，强化顶层设计。敦煌市委高度重视基层立法联系点建设，将其纳入全市工作大局和法治敦煌建设总体布局进行统筹谋划，列入年度重点工作和目标考核内容。市委主要领导亲自过问、专题研究联系点工作，审定建设方案，协调解决重大问题，先后制定出台了《关于加强全国人大常委会法制工作委员会敦煌基层立法联系点建设的工作意见》《敦煌市人大常委会基层立法联系点建设实施方案》等制度性文件，明确指导思想、建设目标、重点任务和保障措施，为基层立法联系点的高质量建设与发展提供了坚强的政治保证和清晰的行动路径。

健全领导机构，配强工作力量。敦煌市人大常委会迅速成立由常委会主要领导任组长，分管领导任副组长，常委会相关委室及“一府一委两院”等部门主要负责同志为成员的基层立法联系点建设工作领导小组，统筹研究、协调推进联系点建设运行中的各项工作。同时，积极争取上级支持，在省、市两级人大常委会的关心指导下，设立了正科级建制的敦煌市基层立法联系点服务中心，核定专项编制，配备5名专职工作人员，从组织机构和人员力量上为基层立法联系点高效运转提供了坚实保障。

完善制度体系，规范工作流程。坚持制度先行，对标全国先进经验，结合敦煌当地实际，构建了一套系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。先后制定出台了《敦煌市人大常委会基层立法联系点工作规则》《立法联络员和信息采集员管理制度》《立法意见征询办法》《教育培训管理制度》等九项核心工作制度。特别是创新总结出“接受任务、制定方案、解读学习、意见征集、意见整理、撰写报告、意见上报、材料归档、核对反馈、宣传评估”的“十步工作法”，实现了立法意见征询工作的全链条闭环管理，确保了各个环节有章可循、有据可依，推动了立法联系点工作的制度化、规范化、程序化。

敦煌市人大常委会副主任任斌认为：“基层立法联系点是践行全过程人民民主的重要载体，我们始终把党的领导贯穿工作全过程，从顶层设计到机构设置，再到制度完善，每一步都紧扣‘为民立法’的核心。未来我们将持续深化机制创新，让立法联系点成为凝聚民心、汇聚民智的‘连心桥’，为法治敦煌建设注入更强民主动力。”

织密组织网络，夯实阵地基础，打造特色鲜明的民意“直通车”

敦煌市人大常委会坚持以“覆盖广泛、布局合理、功能融合、运转高效”为目标，不断健全工作网络，拓展服务阵地，有效延伸立法工作的触角，打通民意直达国家立法机关的“最后一公里”。

构建“1+3+N”立体化工作网络。创新构建“1个办公室统筹、3大平台支撑、N支队伍参与”的立体化工作架构。“1”即在市人大常委会法工委设立基层立法联系点办公室，负责统筹协调、任务分派、汇总上报等核心工作；“3”即建强立法征询单位、立法联络点和信息采集点三大核心工作平台，作为收集民意、汇聚民智的主阵地；“N”即组建一支涵盖人大代表、立法联络员、信息采集员、行业专家、基层群众代表等在内的多元化、专业化立法信息采集队伍。截至目前，按照“有基础、有特色、有能力”和“乡镇社区、机关企事业单位、社会组织全覆盖”的原则，已在全市设立23个立法联络点、31个信息采集点，聘请50名立法联络员、155名信息采集员，工作网络覆盖全市9个镇、8个社区、56个村及30多个主要部门单位，实现了民意收集触角在基层的纵向下沉与横向拓展。

打造“融合共建”实体化工作阵地。按照“一点多用、多点融合、资源共享”的思路，大力推动基层立法联系点工作阵地与人大代表之家、人大代表联络站、党群服务中心、新时代文明实践站等现有平台载体深度融合。投入专项资金对15个人大代表之家和10个人大代表联络站进行升级改造，统一悬挂标识、健全制度、完善功能，使其兼具立法意见征集、代表履职活动、政策法规宣传、联系服务群众等多种功能，有效提升了阵地的综合效用和吸引力。同时，高标准建设了集立法征询、陈列展览、代表联络、备案审查、法律咨询等五大功能于一体的“敦煌市全过程人民民主实践中心”，将其打造成为展示中国特色社会主义民主法治建设成就、讲述敦煌立法故事、开展常态化民意征集的实体化“窗口”和“品牌”。

“我们坚持‘一点多用、多点融合、资源共享’的思路，就是要让有限的阵地资源发挥最大效能。”敦煌市人大常委会法制工作委员会主任李新生深有感触，“通过对人大代表之家和人大代表联络站的改造升级，我们把立法意见征集、代表履职、政策宣传等功能整合在一起，让群众进一扇门就能办多件事，既方便了群众，也提高了工作效率。”

突出“敦煌特色”精准化点位布局。立足敦煌作为世界文化遗产地、国家生态文明建设示范区、“一带一路”重要节点城市的独特定位，坚持在点位布局和队伍建设上力求精准化、特色化。围绕文化遗产保护、生态环境保护、新能源产业发展、文化旅游融合、民族团结进步等敦煌特色领域和重点工作，在文化旅游、文物保护、生态环境、民族宗教、乡镇街道等重点部门和单位精准设立立法联络点和信息采集点。吸纳文物保护专家、非遗传承人、文旅行业从业者、生态环保志愿者、民族团结进步模范代表等熟悉敦煌情况、具有专业背景和实践经验的人员加入立法联络员和信息采集员队伍，确保征集的立法建议既体现国家立法共性要求，又富含敦煌元素，更具专业深度和实践价值。

聚焦核心职能，创新工作机制，提升服务立法的质效水平

敦煌市人大常委会始终将服务国家立法和地方立法作为基层立法联系点的首要任务和核心职能，不断创新工作方法，完善工作机制，努力将基层最真实、最鲜活的民意民智高质量地转化为立法机关的决策参考。

严格规范程序，确保意见建议“原汁原味”。严格执行“十步工作法”，对接收到的每一部法律法规草案征求意见的任务，都精心制定方案，组织立法联络员、信息采集员和相关群体先行学习解读，吃透精神。采用“线上+线下”相结合的方式，通过书面征求意见、专题座谈会、实地调研、个别访谈、问卷调查等多种形式，深入田间地头、社区街巷、企事业单位，用群众听得懂的“方言土语”解读晦涩的法律法规草案条文，引导群众围绕身边事、具体事提出意见建议。

在民用航空法草案征求意见阶段，机场周边农户结合生产实际，提出了规范无人机植保作业空域管理、完善低空经济发展配套保障等针对性建议；在民营经济促进法草案研讨过程中，民营企业聚焦经营痛点，就规范异地执法流程、遏制趋利性执法行为等问题积极建言。这些来自基层一线和市场主体的声音，被系统收集整理后上报全国人大常委会法工委，最终有多项核心建议被采纳，转化为法律条文。

聚焦敦煌文化，筑牢文明传承法治基石。依托世界文化遗产富集的独特优势，深度挖掘敦煌文化深厚底蕴，在重点文物保护单位、旅游景区广泛设点布局，在全市重点景区景点的游客服务中心统一设立意见箱和二维码，搭建起线上线下融合的社情民意收集网络。无论是国内外游客的旅游出行体验、消费维权诉求，还是从业人员的行业发展建议、群众对城市建设与法律法规草案的看法，都能通过这些渠道快速汇集。创新设立敦煌研究院立法联络点，敦煌市委、市政府与敦煌研究院联合印发《关于推动院地合作“十个一”工程实施方案》，构建“专家智库+群众参与”的文化遗产保护立法意见征询机制，在《甘肃敦煌莫高窟保护条例》修订过程中，专家学者、居民群众、文旅从业者等多方力量齐聚一堂，围绕文物保护传承展开深度研讨，提出“建立壁画病害应急修复基金”“规范遗址周边商业设施准入标准”等一系列极具专业性和前瞻性的建议。这些饱含智慧的建言，为法规的完善提供了重要参考。

“以前总觉得立法是‘高大上’的事，离我们基层工作很遥远。但这次参与《甘肃敦煌莫高窟保护条例》修订研讨，让我真切感受到，立法就在我们身边。”敦煌市人大代表、敦煌市文物保护中心宣传教育部主任荣红梅感慨道。

坚持绿色发展，构建生态保护法治屏障。立足干旱荒漠的独特生态禀赋，以敦煌文化遗产、自然遗迹和党河绿洲为核心保护对象，精准布局立法联络点，在阳关镇、阳关玉门关、鸣沙山月牙泉景区等生态敏感区域，搭建起“乡镇+景区+企业+农户”的多元参与平台，让生态保护的法治声音直达基层。在《生态环境法典（草案）》征询意见建议的过程中，通过立法联络点广泛收集一线诉求，累计整理上报意见建议41条，其中“餐饮服务业经营者按规定安装油烟净化设施”“排污口审批时应征求地方人民政府水行政主管部门意见”等4条兼具针对性与实操性的建议，最终被全国人大常委会法工委采纳，成为生态法治建设的重要参考。同时，主动承接上级立法调研任务，配合全国人大开展可再生能源法、种子法等立法调研，深度参与甘肃省气候资源保护利用条例、腾格里沙漠边缘荒漠化防治决定等法规的制定。调研兼顾生态保护、经济发展与民生保障，聚焦防沙治沙、水资源保护等底线，关注新能源、特色农业等富民路径，推动法治成果惠及民生。

强化区域协同，拓展立法意见征询广度。充分发挥敦煌地处甘肃、青海、新疆三省区交汇处和古丝绸之路、“一带一路”重要节点的区位优势，积极探索跨区域立法协同机制。与青海省人大常委会青海油田公司基层立法联系点、肃北蒙古族自治县、阿克塞哈萨克族自治县等地建立常态化沟通协作关系，围绕民族团结进步、生态环境保护、跨区域资源开发与管理等共同关注的议题，开展联合调研、协同征求立法意见，累计促成跨区域立法协作项目2项，征集跨区域立法建议20余条。此举不仅拓宽了民意征集的覆盖面，增强了意见建议的代表性，也为服务国家区域发展战略和地方协同治理提供了有益探索。

推动“询普结合”，拓展法治宣传教育深度。坚持把每一次立法意见征询过程，都作为一次生动的法治宣传教育和普法过程。在征集意见的同时，同步向参与群众讲解立法背景、制度设计和法律知识。创新普法形式，借助“敦煌法治在线”等媒体栏目、宪法主题公园、党河风情线法治景观带等阵地，以及“三微一端”等新媒体平台，开展形式多样的法律法规宣传解读。让基层立法联系点同时成为基层普法的“示范点”和“广播站”，在潜移默化中提升全社会法治素养和守法用法意识，为法律法规的顺利实施营造良好社会氛围。

敦煌市基层立法联系点服务中心主任甘海鹏介绍说：“我们把每一次立法征询都办成‘法治公开课’。现在，越来越多群众主动参与立法征询、提出意见建议，法治意识正悄然扎根基层，为地方立法注入了更鲜活的民意力量。”

参与基层治理，彰显服务大局综合效能。积极探索基层立法联系点功能向服务基层治理延伸。依托在旅游景区、文化遗产地、商业街区等重点区域布设的信息采集点，广泛收集国内外游客、经营户、从业人员关于旅游服务、消费环境、城市管理、文化遗产保护等方面的意见建议。建立与12345政务服务便民热线、文旅调解服务中心等机构的联动机制，对征集到的涉及具体民生诉求、矛盾纠纷的意见建议，及时转交相关职能部门办理，推动问题解决，将立法民意收集与矛盾化解、服务提升有机结合，使法治建设成果更多更公平惠及人民群众，也让联系点工作更接地气、更具生命力。

探索“点审结合”，联动开展备案审查工作。在全省率先探索将基层立法联系点工作与规范性文件备案审查工作有机结合。在开展立法意见征询的同时，同步征集人民群众对各级政府及其部门规范性文件的意见建议。对于群众反映集中的、可能存在合法性或合理性问题的规范性文件，由市人大常委会法工委会同相关委室、部门单位及部分立法联络点进行研究，必要时启动备案审查程序。同时，将备案审查工作触角向乡镇一级延伸，实现乡镇规范性文件备案审查全覆盖，并定期开展规范性文件动态清理，从源头上促进法治政府建设，维护国家法治统一。

主动担当作为，服务国家立法，交出成果丰硕的“敦煌答卷”

自全国人大常委会法工委基层立法联系点正式运行以来，敦煌市人大常委会以高度的责任感和使命感，认真完成每一项立法征询任务，努力将敦煌实践、敦煌智慧融入国家法治建设进程，取得了一系列实质性成果，获得了多方肯定。

立法建议征集成果显著。截至2026年3月底，敦煌基层立法联系点共完成《中华人民共和国生态环境法典（草案）》《中华人民共和国民族团结进步促进法（草案）》《中华人民共和国民用航空法（修订草案）》等6部国家法律草案，以及《甘肃省气候资源保护和开发利用条例（草案）》《酒泉市文明行为促进条例（草案）》等多部省、市地方性法规草案的意见建议征询工作。累计整理上报各类立法修改意见建议166条。令人振奋的是，在十四届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国生态环境法典》中，采纳了敦煌基层立法联系点提出的4条建议；在《中华人民共和国民族团结进步促进法》中，也采纳了4条建议。这些被采纳的建议，充分体现了敦煌在国家立法中的参与度和贡献率，是国家立法机关对敦煌基层智慧和实践经验的充分肯定。

重大会议活动成功承办。依托联系点平台，敦煌成功承办了一系列高层次、有影响的会议和培训活动，有效提升了敦煌基层立法联系点的知名度和影响力。先后承办了“全国人大常委会法工委甘肃敦煌基层立法联系点启动工作座谈会”“第三届规范性文件制发与备案审查暨黄河法治座谈会”“酒泉市人大常委会立法及备案审查履职能力提升专题培训班”等重大活动。全国人大常委会法工委、司法部有关领导，以及来自北京大学、浙江大学等多所高校的知名学者和实务界代表齐聚敦煌，考察交流，对敦煌基层立法联系点的建设运行和工作成效给予了高度评价。2026年初，在甘全国人大代表也专程前来敦煌视察调研，为基层立法联系点工作带来了新的动力。

经验交流发言广受关注。敦煌基层立法联系点的实践探索，吸引了全国同行的目光，也为全省乃至全国基层立法联系点建设提供了“敦煌经验”。成立一年多来，敦煌市人大常委会负责同志先后在全省基层立法联系点工作座谈会、全国人大常委会法工委基层立法联系点工作片会、全国地方立法培训班、西北师范大学基层立法联系点建设理论与实务论坛等重要会议上作交流发言，相关工作做法被编入全国人大会议材料汇编，并两次在全国性会议上被点名肯定。这充分表明敦煌的实践路径和创新举措具有重要的参考价值和示范意义。

对外宣传报道影响广泛。人民日报、新华社、中国甘肃网、甘肃卫视等中央及省级主流媒体先后12次对敦煌基层立法联系点工作进行了深度报道。从立法意见征询现场到全过程人民民主实践中心启用，从具体的立法故事到整体的经验总结，“敦煌智慧”助力国家立法、“民意直通车”开进千家万户的生动实践得到了广泛传播。《保护传承敦煌文化的“敦煌实践”》等案例被评为甘肃省人大实践创新案例。通过广泛的宣传报道，有效展示了中国特色社会主义民主政治在基层的勃勃生机和独特优势，讲好了新时代中国的人大故事、民主故事和立法故事。

“基层立法联系点建设任重道远，使命光荣。”敦煌市人大常委会主任贺生荣表示，“敦煌市人大常委会将继续坚守初心，砥砺前行，努力将敦煌基层立法联系点建设成为展示中国特色社会主义民主政治优越性的重要窗口、服务国家立法和地方立法的坚固桥梁、践行全过程人民民主的示范基地，为发展中国特色社会主义民主政治、推进国家治理体系和治理能力现代化贡献更多的敦煌智慧和力量。”