以地方立法推动高质量发展的实践与思考

作者：林秋彤编辑：崔斌来源：人民代表报发布时间：2026-06-09

自2015年10月获得地方立法权以来，辽宁省营口市人大及其常委会共制定地方性法规19部、修改9部，出台地方立法制度18项，从民生保障到生态保护，从城市治理到文化传承，立法工作始终紧扣营口特色与发展实际，为全市经济社会高质量发展筑牢了法治根基。本文以营口市立法实践为切入点，总结其特色做法和有效经验，直击立法工作中的短板与挑战，探索立法工作提质增效的路径方法，为地方科学立法、以良法保障善治提供有益借鉴。

实践成效与特色探索

在彰显地方特色上，营口市人大及其常委会立足东北民营经济活跃城市、辽宁沿海经济带重要港口城市的定位，精准回应发展需求。制定《营口市促进民营经济发展条例》，为民营经济健康发展保驾护航；出台家政服务地方性法规《营口市家政服务条例》，破解家政行业“散乱差”难题；与辽宁沿海经济带各市开展海洋经济协同立法，打破区域发展壁垒，彰显向海图强的港城特色。立足历史文化资源，制定《营口市辽河老街历史文化街区保护条例》《营口市非物质文化遗产保护条例》，以法治之力保护百年港城的历史文脉，推动地方立法成为承载城市特色、彰显城市底蕴的法治载体。

在践行民主立法上，构建了全链条、全方位、全覆盖的民意征集机制。打造1个省级、20个市级基层立法联系点，成为收集社情民意的“前沿哨点”；固定每月20日人大代表进站听民意，将市民提出的“供热单位中午不得测温”等建议直接写入法规条文；出台关于在立法工作中贯彻全过程人民民主的决定，把全过程人民民主贯穿法规立项、起草、审议、实施全流程，让立法真正成为汇集民智、反映民意的过程。

在强化务实管用上，始终以“解决实际问题”为立法导向，让法规条文真正落地见效。围绕用水安全，制定城市供水用水和水源保护区污染防治两部“水法规”，构建从水源保护到供水用水的全链条制度体系；针对停车乱象等城市治理难题，出台专门条例并通过执法检查推动法规落地，助推主城区施划停车泊位5万余个、清理地桩地锁5000余处，让立法成为破解民生难题、提升城市治理能力的重要抓手。

存在不足

立法精细化程度仍需提升。地方立法的重要职能在于对上位法的补充和细化，立足地方实际作出具体规定。营口市人大及其常委会在部分法规条文设计上，仍存在原则性表述较多、具体操作规定不足问题，个别条款的行为模式指引、法律责任界定虽已明确，但在基层执法过程中，针对特殊情形的适用标准、裁量尺度仍需进一步细化。同时，在新兴领域立法上，如海洋经济高质量发展、临港产业升级、数字城市建设等方面，立法的前瞻性和精细化程度仍需加强。

专业人才队伍建设仍有短板。立法是专业性、系统性极强的工作，立法人才储备和资源统筹是保障立法质量的关键。目前虽已建立立法咨询专家库，聘请31位高校教授、律师等专家提供智力支持，但专职立法队伍的专业素养仍需提升，具有法学专业背景、丰富立法工作实践经验的专职人员数量仍显不足，面对生态环保、经济金融、数字治理等专业性较强的立法领域，专业支撑仍需强化。

立法后评估机制需深化。立法后评估是检验法规实施效果、推动法规修改完善的重要环节。虽已建立立法后评估制度，但在实践中，评估工作的常态化、规范化程度仍需提升，部分法规实施后的效果评估多以书面调研为主，深入执法一线的实地调研不足，对法规实施过程中存在的问题、基层执法的难点、群众的实际感受掌握不够全面。同时，评估结果的运用机制尚未完全理顺，评估发现的问题未能及时转化为法规修改、废止的具体举措，一定程度上影响了法规的实效性。

优化路径

紧扣地方特色，提升立法的针对性和创新性。地方立法的生命力在于特色，突出地方特色就是不照搬上位法、不简单重复同类城市立法，立足本地实际、发展阶段、突出矛盾和治理需求，制定出针对性强、接地气、可操作、真管用的地方性法规。在选题立项上，应当结合本地区的自然禀赋、历史文化、产业结构、城乡格局、治理难点等实际确定立法项目。要针对本地治理中上位法未覆盖、群众反映集中的具体问题开展立法，做到“小切口、大纵深”，真正解决实际问题。对上位法已有原则性规定的内容，应当结合本地实际作出具体、细化的规定，突出立法的补充性和操作性，让每一部法规都能解决实际问题。

强化精细立法，提升法规条文的可操作性和规范性。精细立法是提升立法质量的核心要求，需从法规草案起草、审议等环节入手，让法规条文更具体、更明确、更管用。在草案起草过程中，深入开展实地调研，精准掌握基层实际、执法难点、群众需求，避免闭门造车；对涉及执法裁量、责任界定、规范程序的条款，尽可能作出具体规定，明确适用标准、操作流程和法律后果，减少原则性、宣誓性表述。加强立法技术规范运用，统一法规条文的表述方式、逻辑结构，确保法规语言简洁、严谨、易懂，让基层执法人员易掌握、易执行，让群众易理解、易遵守。同时，建立法规草案征求执法部门、基层单位意见的常态化机制，充分吸收一线执法实践中的经验和建议，让法规条文更贴合工作实际。

统筹立法资源，加强专业立法队伍和智库建设。立法质量的保障在于专业人才，需进一步整合立法资源，打造一支专业过硬、结构合理的立法队伍。一方面，加强专职立法队伍建设，通过人才引进、专业培训、挂职锻炼等方式，提升人大立法工作人员的法学专业素养和立法实践能力，优化队伍专业结构，重点培养生态环保、经济金融、城市治理等领域的专业立法人才。另一方面，完善立法智库建设，优化立法咨询专家库结构，吸纳更多熟悉本地实际、具有一线实践经验的专家、律师、基层执法人员加入，强化对专业领域立法的智力支撑；建立第三方参与立法的规范化、常态化机制，明确高校、律所、科研机构等第三方参与立法的范围、方式、权利义务，加强对第三方立法成果的审核把关，提升第三方参与立法的质量和效率。同时，加强与省级人大常委会的沟通对接，争取上级立法机关的指导和支持，提升设区的市地方立法的专业水平。

完善闭环管理，强化立法后评估和法规动态清理。建立立法、实施、评估、修订的全闭环管理机制，让地方立法始终与发展实际同频共振。深化立法后评估机制，将评估工作常态化、规范化，对实施满一定期限的法规开展全面、深入的立法后评估，综合运用实地调研、座谈访谈、执法数据分析、群众满意度调查等多种方式，精准掌握法规实施效果、存在的问题和改进方向；注重评估结果的运用，将评估发现的问题作为法规修改、废止、解释的重要依据，形成“评估—反馈—修订”的良性循环。同时，建立法规动态清理机制，根据上位法修改、国家政策调整、地方经济社会发展实际变化，及时对现行地方性法规进行清理，对不适应、不符合发展要求的法规及时予以修改或废止，确保法规的时效性和适用性。