基层协同视角下拓展立法联系点功能的实践与优化研究

作者：赵健初编辑：崔斌来源：人民代表报发布时间：2026-06-11

在国家立法体制不断完善和全过程人民民主深入发展的背景下，基层立法联系点作为连接立法机关与基层的“直通车”，其功能的有效发挥至关重要。本文聚焦于无地方立法权的区县级人大常委会及其法制工作机构，如何通过主动协同、机制创新，赋能和支持国家级、市级基层立法联系点功能拓展的实践路径，以广东省江门市蓬江区人大常委会法工委的相关探索为分析样本，探讨其在服务上级立法、特别是涉侨领域立法中，通过构建“需求调研—信息协同—联合赋能”的工作模式，将区域特色资源与民意基础有效导入立法联系点工作链条的实践经验。研究旨在为同类地区拓展立法民意征集广度深度、丰富全过程人民民主在立法领域的基层实践提供可借鉴的路径参考，并对进一步优化协同机制、提升运行实效提出对策建议。

问题的提出与研究背景

《中华人民共和国立法法》确立的基层立法联系点制度，是中国特色社会主义民主政治的重要创新，是全过程人民民主在立法领域的生动实践。其核心功能在于“原汁原味”地反映基层情况和民意诉求，为科学立法、民主立法提供源头活水。在实践运行中，联系点的覆盖范围、信息触角的灵敏度和所收集意见的专业性、代表性，直接影响其功能实效。对于辖区内没有设立国家级或省级基层立法联系点的区县而言，如何有效参与和贡献于这一重要的民主立法进程，成为一个现实课题。蓬江区作为著名侨乡，拥有丰富的涉侨资源和独特的法治需求，但其自身无立法权，且国家级联系点设于同市的江海区。面对上级关于“发挥基层立法联系点作用，推动立法联系触角延伸”的要求，蓬江区人大常委会法制工委探索了一条“主动对接、协同赋能”的路径。

立法联系点功能拓展的协同治理视角

基层立法联系点的有效运行，本质上是一个信息收集、加工与传输的治理过程。传统上，联系点主要依赖自身固定的物理空间和有限的联络员网络。从协同治理理论视角看，其功能的有效发挥和触角的延伸，有赖于与更广泛的治理主体建立制度化连接，形成资源互补、信息互通、行动互促的网络。

对于无立法权的区县人大常委会法制工作机构而言，其核心优势在于紧密联系区域实际、掌握特定领域（如蓬江区的侨务）的深度情况、拥有制度化联系人大代表和部分专业群体的渠道。这些优势恰好可以弥补基层立法联系点在特定领域信息深度和代表性上可能存在的不足。因此，通过建立制度化的协同机制，将区县人大的“领域深度”与联系点的“平台高度”相结合，可以实现“1+1>2”的赋能效果。这种协同，不是简单的行政隶属或任务转派，而是基于提升立法质量共同目标的功能互补与流程再造。

协同赋能立法联系点的路径分析

蓬江区人大常委会法工委的实践，围绕“服务立法”核心，构建了“调研支撑、机制对接、联合行动”三位一体的协同赋能模式。

前端深耕，基于区域特色的立法需求深度调研。法工委将工作重心前移，变被动征求意见为主动研究提供服务。例如，围绕“涉侨地方立法建设”任务，其并未受限于无立法权的约束，而是主动开展“便利华侨华人投资”“华侨文化遗产保护”“侨乡文化交流”等领域的专项立法需求调研。通过走访侨资企业、侨乡历史建筑、侨界社团，系统梳理现状、问题与政策诉求，形成具有扎实案例和数据支撑的专题调研报告。这些报告本身即为高质量的立法资源，为上级立法提供了“蓬江案例”。

中端协同，构建与立法联系点的制度化对接渠道。为将本土调研成果有效导入立法程序，法工委主动与全国人大常委会法工委江海基层立法联系点建立实体化协同机制。双方通过合作备忘录等形式，明确“信息共享、需求转递、联合调研、成果共用”原则。蓬江区在相关领域收集的民意、形成的报告，可通过专项联络员和规范渠道，直达该国家级联系点。同时，双方可联合就共同关注的立法议题开展调研，实现“蓬江收集鲜活案例、联系点提炼共性问题”的优势互补。例如，在涉及侨务、营商环境等立法项目中，可联合在蓬江举办专场征求意见座谈会，提升意见征集的针对性和覆盖面。

后端融合，将协同机制嵌入日常工作与监督实践。蓬江区人大常委会法工委将协同赋能立法联系点的理念，融入常规监督与代表工作。例如，在开展听取和审议“法治政府建设情况”调研时，特别关注涉侨政务服务和涉企执法问题，相关发现可转化为立法建议。在组织代表活动中，引导具有专业背景的人大代表和侨界代表，有意识地为立法建言献策，并通过代表联络站等渠道汇集民意，最终部分高质量意见可经筛选后通过协同渠道报送立法联系点。这使得立法民意的征集超越了“临时征询”模式，成为一种常态化、机制化的工作产出。

成效、挑战与优化路径

初步成效。延伸了联系点触角，实质性将国家级基层立法联系点的信息采集网络拓展至更广泛的侨乡基层，增强了其代表性的地域广度与领域深度；提升了意见供给质量，基于深度调研的建议，比一般性意见更具体、更系统、更具可操作性，提高了基层意见被采纳的价值；激活了区县人大履职效能，为无立法权的区县人大服务国家及地方立法找到了精准、高效的切入点，提升了工作的显示度和贡献度，是践行全过程人民民主的务实创新。

面临挑战。机制稳定性依赖个人推动，协同机制的有效性很大程度上依赖于双方负责人的共识与积极性，尚未完全固化为不受人员变动影响的制度程序；信息筛选与转化标准有待明确，区县层面收集的海量信息，如何筛选、提炼成符合立法论证要求的规范建议，缺乏统一的标准和流程指引；激励与保障机制不足，对于区县人大及其工作人员在此项协同工作中投入的额外精力，缺乏相应的考核激励和资源保障。

优化路径建议。推动协同机制制度化，鼓励和支持有条件的地区，由市级人大统筹，出台指导性意见，推动基层立法联系点与区域内相关区县人大建立常态化、程序化的协同工作规程，明确各方权责；建立信息分层处理标准，探索建立“原始民意—分类梳理—研究深化—规范建议”的信息处理流程，区县层面侧重前端的广泛收集和初步归类，联系点层面侧重后端的专业提炼和整合上报；健全评价与激励体系，上级人大常委会在评估基层立法联系点工作时，可将其对周边区域的辐射带动效能作为参考指标。同时，可考虑对在协同工作中贡献突出意见的区县单位或个人给予通报表扬等激励；拓展协同领域，在巩固涉侨等特色领域协同的基础上，逐步将协同范围延伸至营商环境、社会治理、民生保障等更广泛的立法需求领域，使“立法直通车”装载的“民意货物”更加丰富多元。

基层立法联系点制度的生命力在于其真实的民意连接能力。蓬江区人大常委会法工委的实践表明，通过主动协同与机制创新，无立法权的区县人大可以有效赋能立法联系点，实现其功能的空间延伸和效能提升。这一“协同赋能”模式，不仅破解了特定区县在承接相关工作任务时的权限困境，更探索出一条整合基层治理资源、深化立法领域全过程人民民主实践的有效路径。它启示我们，丰富和发展人民代表大会制度，需要鼓励基层在法治框架内进行更多旨在加强制度间有机联系与协同增效的实践创新，从而不断夯实中国特色社会主义法治道路的基层基础。