以法治保障开发区人大工作高质量发展

2026年5月27日，江苏省十四届人大常委会第二十二次会议审查批准《无锡市开发区人大工作条例》（以下简称条例），作为全国首部专项规范开发区人大工作的地方性法规，该条例于7月1日起正式施行。这部立足开发区治理现实、固化基层创新实践的法规，推动开发区人大工作从“先行先试”迈入“有法可依”全新阶段，以法治手段破解“经济高地、民主洼地”共性难题，为全国两千余家省级以上开发区健全人大制度、发展全过程人民民主提供可复制、可推广的制度范式，兼具重大立法意义与鲜明时代价值。

现实困境：开发区普遍存在民主制度供给短板

开发区是我国改革开放的核心载体与区域经济增长主引擎，集聚大量产业、企业与常住人口，是先进生产力集中承载空间。从全国发展现状来看，全国省级以上开发区超2700家，其中国家级开发区600余家，长期承担区域招商引资、产业培育、城市建设核心职能。但受制于体制设计，开发区不属于法定行政区划，未设立本级人民代表大会，由此形成长期难以破解的制度矛盾：区域经济活动高度活跃、群众与市场主体诉求集中，人大监督、代表履职、民意传导却存在制度真空，预算监管、公共治理、民生保障缺少常态化民主约束。

如何在非行政区框架内落实宪法赋予的人民当家作主权利，打通全过程人民民主向功能区延伸的制度通道，成为新时代人大工作亟待破解的法治命题。无锡十余年探索形成“开发区委员会+人大代表联席会议+配套制度规范”的“无锡模式”，但相关实践长期依靠政策推动，缺少法律刚性支撑，稳定性、约束力不足，难以大范围复制推广。在此背景下，无锡市人大常委会启动立法，将成熟实践上升为地方性法规，实现开发区人大工作从“政策试点”到“法治定型”的关键跨越。

制度设计：探索开发区人大法治实践路径

条例的制度设计紧扣开发区人大工作的三大难点：谁来组织、如何监督、代表怎么履职。

在组织架构上，条例明确以“开发区委员会”为核心进行制度设计，规定市、县级市、区人大开发区委员会在本级人大及其常委会领导下开展工作，并明确其八项职责。这一安排解决了开发区人大工作“主体缺位”的问题——过去开发区的代表工作往往“挂靠”在所在行政区人大，职责不清、力量分散，现在有了专门机构、专职人员。

在监督机制上，条例规定市县两级人大常委会综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、备案审查、专题询问等方式开展监督，特别是明确了对开发区预算决算、国有资产、政府债务的全覆盖监督。这意味着过去开发区“预算自己批、项目自己定、花钱自己说了算”的“监督盲区”将被逐步消除。

在代表工作方面，条例规定每年至少召开一次开发区人大代表联席会议，并根据需要设立产业代表小组。这一制度安排使开发区内的各级人大代表有了固定的履职平台和“组织归属”，代表闭会期间“无事可做”的困境得到破解。

值得关注的是，条例并非“从零起草”，而是对已有成熟经验的立法确认。这种“先实践、后立法”的路径，体现了地方立法的“实施性、补充性、探索性”功能定位。它不是简单复制上位法，而是针对开发区这一特殊场域的制度空白进行“靶向治疗”；不是为立法而立法，而是回应了基层实践中“制度供给不足”的真实需求。

深远价值：系统性补齐三大领域制度短板

条例开创性地补齐开发区人大工作三重制度短板，为各地完善功能区人大工作提供参照。一是补法治化短板，推动治理逻辑由“政策主导”转向“法律规范”。此前各地开发区人大工作仅依靠指导性文件推进，缺少法律强制力，推进力度参差不齐，部分地区重经济、轻民主，人大工作流于形式。条例以法规明确各项工作为法定任务，彻底改变“可做可不做”的弹性状态。各地推进同类工作，应当优先将成熟实践法治化，依靠法定权威保障人大制度长效落地，推动开发区治理规范化、现代化。二是补财政监督短板，实现开发区“钱袋子”监督全域覆盖。各地开发区经济体量堪比县域，掌握巨额财政资金与国有资产，却长期缺少人大实质性审查监督。条例把预算、国有资产、政府债务、重大项目全部纳入人大监督范围，以法治落实人大财政监督职权。这一设计具备普适性，各地开展开发区人大工作，必须健全全口径预算监督机制，把财政收支、国资运营置于人民监督之下。三是补代表履职制度化短板，破解代表“悬浮履职”难题。大量人大代表工作生活在开发区、选区归属行政区，过去缺少专属履职载体，民意收集、监督督办难以落地。条例搭建专门委员会组织+人大代表联席会议议事+产业代表小组活动的多层级履职体系，组织代表深度参与规划编制、民生实事项目票决、政策监督，形成民意收集、反馈、督办完整闭环。各地可结合本地产业特点搭建同类履职平台，打通全过程人民民主“神经末梢”。

时代内涵：全过程人民民主向功能区延伸的创新答卷

如果说上述分析聚焦于条例的“问题—解决”逻辑，那么更深层的追问是：这部法规在当代中国政治发展的大格局中，具有怎样的时代价值？

全过程人民民主的基层实践载体。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。习近平总书记指出，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。然而，全过程人民民主不能停留在理念层面，必须通过具体的制度安排“落地生根”。

开发区人大代表联席会议制度回答了“全过程人民民主在经济发达功能区如何实现”的问题，是全过程人民民主在开发区的“制度化呈现”。在这一制度框架下，开发区经济社会发展规划要听取代表意见，民生实事项目要由代表票决，预算执行情况要接受代表监督，代表建议办理要有反馈闭环。从蠡园街道“五位一体”全过程人民民主实践阵地的运行看，仅2024年就收集立法意见建议227条，被市人大常委会采纳15条；惠山区基层立法联系点则通过“五四三”工作机制，让群众意见“原汁原味”直达立法机关。

从行政区向功能区延伸的制度创新。我国的民主政治制度建设，主要依托于行政区划体系。县乡人大有选举、有会议、有常设机构，制度运行较为成熟。但问题在于：经济活动和人口集聚已不再局限于行政区划边界，开发区、高新区等功能区承载着越来越多的生产生活功能。如果民主制度只能覆盖行政区、无法进入功能区，就会形成“民主盲区”与“治理热点”的错位。

无锡市人大常委会的立法实践探索出一条在非行政区划区域内实现人大职能覆盖的路径。开发区委员会、人大代表联席会议等制度设计，既不改变开发区作为政府派出机构的行政地位，又实现了人大监督和代表履职的有效嵌入。这种体制内的创新做法证明了制度创新不一定需要“另起炉灶”，更多的是在既有制度框架内寻找“接口”和“延伸点”。从全国范围看，这一探索已经产生辐射效应。江苏苏州、浙江温岭、山东日照、四川德阳等地纷纷跟进建立开发区人大代表联席会议制度。

从“全覆盖”到“高质量”的治理升级。近年来，各地普遍完成了开发区人大工作的“组织覆盖”。但“有人”不等于“有效”，“挂牌”不等于“运转”。一些地方的开发区人大工作仍停留在程序层面，代表建议办理质量不高、监督刚性不足等问题依然存在。条例的制度设计体现了从“全覆盖”向“高质量”跃升的追求。通过产业代表小组发挥专业代表优势，使代表的产业经验转化为高质量的立法建议和监督意见；通过“预算决算全口径监督”使监督“长出牙齿”；三是通过“代表联席会议审议书”制度形成有约束力的监督闭环。这一转向的时代意义在于：当制度建设的“前半篇”——机构设置、人员配备——基本完成后，工作重心应当转向“后半篇”：如何让制度真正运转起来、让代表真正动起来、让监督真正硬起来。

对生产力发展的制度回应。从更宏观的视角看，开发区人大工作立法反映了生产力发展对生产关系调适的客观要求。在开发区的早期发展阶段，管委会模式具有“精简、高效”的优势，有利于快速决策、灵活应变。但当开发区发展到一定规模，原有的“管委会说了算”模式或面临治理赤字，人大代表联席会议和人大监督的进入，正是对这一治理需求的制度回应。

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