执行联动机制建设的理论思考和实践路径

习近平总书记深刻指出：“执行难不解决，不仅关系到当事人的权益，更重要的是法律的尊严得不到维护，法律的权威树立不起来。”作为加强综合治理、切实解决执行难的重要措施，近年来执行联动机制建设取得了长足进步，但也面临一些困难和问题，有必要在法理分析的基础上，思考执行联动机制如何优化完善。

执行联动机制的生成逻辑与法理分析

执行联动机制，是指人民法院与公安、金融、不动产、税务、通信、市场监管等单位之间，通过制度化的信息共享、职能协同和联合惩戒，共同查找被执行人财产线索、限制其消费及出行、依法惩处其拒执行为的工作机制。其核心内容包括：（1）信息共享，实现对被执行人财产的“一键式”查控；（2）联合惩戒，使被执行人“一处失信、处处受限”；（3）协同打击，公安协助查控人车、公检法合力打击拒执犯罪。

执行联动机制是人民法院为解决执行难而探索和推动的一项工作机制。1999年中央转发最高人民法院报告，首次倡导动员全社会力量破解执行难；2005年中央政法委下发重要通知，提出“党政齐抓共管”的联动模式；2007年修改、2008年施行的民事诉讼法，新增限制出境、征信系统记录等联动措施，各地法院开始积极探索推动执行联动机制建设。2010年最高人民法院与中央纪委、中组部、公安部、央行等十九部门联合签署《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，标志着全国性执行联动机制正式确立；此后，限制被执行人高消费规定、失信被执行人名单制度等细化了联动惩戒手段；2016年起打响“基本解决执行难”攻坚战，执行指挥中心和“点对点”查控系统普遍建立，信息化技术被广泛应用，执行联动机制得到突破性发展。2019年中央全面依法治国委员会出台《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与”的综合治理格局由此确立，执行联动机制建设进入迭代与优化时期。从“法院单打独斗”到“多部门联动”到“社会共治”，执行联动的主体不断增多，从最初的十九个部门，拓展到近四十个部门；执行联动的领域不断拓展，从传统的存款、房产、车辆，扩展到理财保单、网络账户等新型资产；执行联动的方式不断丰富，从单一的“限高令”发展为包括限制贷款、招标、评优等多元手段的联合信用惩戒。

执行联动具有相应的政策法律依据和法理基础支撑。首先，执行联动有明确的政策依据。2019年中央全面依法治国委员会《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》和2010年最高人民法院等十九部门联合意见，对执行联动进行了顶层制度设计，是执行联动的“纲领性文件”，其中联合意见对查人找物、联合惩戒等具体如何联动作了明确规定。其次，执行联动有基本的法律依据。民事诉讼法对执行联动有最直接的法律授权，该法第一百一十七条、第二百五十三条对有关单位协助执行作了强制性规定，即有义务协助调查、执行的单位不得拒绝或拖延，若拒不履行，法院除责令其履行外，还可处以罚款或拘留；该法第二百六十六条对联动惩戒措施作了明确规定，即法院有权通知有关单位限制被执行人出境，并将其不履行信息记入征信系统及通过媒体公布。商业银行法、证券法、不动产登记暂行条例等分别就查封、冻结、过户等作出具体规定。这些法律规定为执行联动提供了基本的法律依据。此外，最高人民法院发布的《关于人民法院执行工作若干问题的规定》等司法解释及规范性文件，细化了相关部门协助执行的操作流程。《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强人民法院执行工作的决定》以及徐州、宿迁等地人大常委会作出关于加强人民法院执行联动工作的决定等法规性决定，将执行联动上升为相关部门和单位的法定职责。这些司法解释和地方立法也是执行联动的法律依据。再次，执行联动有充分的法理基础。最根本的法理是公权力间的“协力义务”，法院的生效裁判具有既判力和执行力，当被执行人不自动履行生效裁判确定的义务时，其他机关作为公权力部门，有法定的“协力义务”去协助实现这一国家意志，维护司法权威和法律尊严。执行难的成因复杂，切实解决执行难是社会治理现代化的重要内容，社会综合治理理论也是执行联动的法理基础。执行联动机制正是运用系统思维，通过党委总揽全局、协调各方的领导优势，打破部门壁垒和利益藩篱，将分散的行政资源、司法资源和社会资源整合起来，协同发力解决执行难问题。

执行联动机制运行中存在的困难和问题

审视当前执行联动机制的运行效果，在查、控、处、惩等重要执行环节都不同程度地存在“联而不动、动而乏力”的问题。财产查询存在信息壁垒，部分联动单位与法院信息共享不够及时全面，有的以数据安全为由拒绝实时数据交换，对信托基金、虚拟货币、数字藏品等新型资产尚未建立线上查询通道；查找被执行人、控制车辆支持不足，协查响应不够及时，有效信息获取不畅，不少被执行人“线上查不到、线下找不到”，大量已办理查封登记的车辆仍在路面行驶；财产处置过程中部门相互掣肘，相关部门因对有关法律政策理解存在差异，或因强调自身执法风险，协同联动时常梗阻；已查封财产变现周期长，在建工程等特殊资产处置难；失信惩戒威慑力不强，失信联合惩戒覆盖面、精准度、落实力仍有提升空间，部分惩戒措施约束力偏弱，打击拒执犯罪合力不足，“法院移送的案件多，公安立案侦查少，最终判刑的更少”。

究其原因，主要有：一是立法供给不足。关于执行联动机制的法律位阶低，主要是司法解释、地方性法规、部门规章或规范性文件，统一性不够、缺乏责任条款、约束力不强。二是协作意识不足。部分联动单位对协助执行义务的认知停留在“帮忙”、“配合”的层面，未认识到系应尽法定职责，对执行联动主动配合意识不强，被动应付、推诿拖延。三是技术支撑不足。受数据安全、信息兼容和部门利益等因素的影响，跨部门数据壁垒尚未有效破除，部分联动单位信息化建设滞后，不具备与法院系统实时对接数据的基本条件。四是社会诚信建设不足。政府主导建立的“守信联合激励、失信联合惩戒”的奖惩机制尚处于发展阶段，征信系统不完善，应用领域狭窄。

完善执行联动机制的实践路径

破解执行联动的深层梗阻，既要立足当下治标，更要着眼长远治本。总体而言，要正确处理好以下几个方面的关系：

一是制度构建与落地见效的关系。经过多年的实践，特别是2019年中央全面依法治国委员会《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》下发之后，各地各级对执行联动机制都制定了实施意见，进一步细化要求、明确责任。但制度制定不等于制度运行，“联而不动、动而乏力”正是制度供给与制度效能落差的反映。必须推动执行联动常态化实质化运行，从文件层面的“应联尽联”转化为实践层面的“真联真动”。党委政法委要强化高位统筹，压实联动责任，将各部门配合执行情况纳入法治政府、平安建设考核体系，切实将执行联动从“软号召”变为“硬约束”。

二是依法履职与协同配合的关系。执行联动的运作逻辑是法院依据裁判发起协助请求，联动单位依据法定职责予以配合。民事诉讼法已将协助执行明确为法定义务，联动单位能否依法履行协助执行义务，直接反映其依法行政水平。要推动联动单位在意识上从“帮法院做事”向依法履行职责转变，行为上从被动配合向主动协助转变；同时，执行联动必须在民事执行权的法定边界内运行，法院请求协助不能超越裁判内容或者联动单位法定职权，联动单位不得以内部流程等为由附加协助条件。

三是强制执行与善意文明的关系。执行联动既要以国家强制力为后盾彰显司法权威，又要最大限度地减少对被执行人正常生产生活的不利影响，在力度和温度上找到平衡点。严格区分失信（有能力拒不履行）与失能（确无履行能力），对恶意逃废债、暴力抗法者，联动的利剑应当出鞘，对一时困难但仍有偿债意愿和潜力的债务人，通过信用修复和设置宽限期等柔性机制为其“蓄水赋能”，实现债权保障与企业存续的双赢。

具体来说，完善执行联动机制需要从以下四个方面协同发力。第一，要强化法治供给，以立法引领联动机制行稳致远。执行联动机制亟需补齐法律短板，从政策驱动升级为立法强制。要推动强制执行法尽早出台，在法律层面规定启用联动机制的条件，明确各单位协助执行的职责、时限及法律责任，对信息共享标准、联合惩戒措施等作出细化规定。地方立法亦有可为空间，2020年《南京市社会信用条例》实施以来，执行联动网络覆盖68个市级部门和11个公共服务单位，失信信息嵌入278项行政审批系统，实现自动比对、自动惩戒。

第二，要深化数字赋能，以科技打通信息互通数据壁垒。打破数据壁垒，利用技术手段解决“查人找物”难题，是提升执行联动效能的关键之举。持续推进“总对总”、“点对点”查控系统的融合和迭代升级，既要用好最高人民法院的“总对总”系统，也要加强地方“点对点”特色查控，着力破解数据安全与信息共享之间的矛盾，加快推动各部门数据平台与法院执行系统对接，扩大联网单位覆盖面，逐步实现对被执行人主要财产形式的“一网通查”，查人查车、控人控车常态化开展。南京法院依托“路法联动”机制，借助铁路公安的大数据对乘坐高铁出行的失信被执行人实施精准布控，让“消失”的被执行人在出行途中无处遁形。

第三，要完善惩戒体系，以信用治理促推自动履行生态。健全的信用惩戒体系是执行联动的“压舱石”。坚持惩戒与激励并重，进一步完善分级分类失信惩戒机制，对恶意规避执行的行为加大联合惩戒力度，将主动履行的被执行人及时移出失信名单，形成“惩戒—履行—修复”的良性循环。将失信名单和惩戒措施嵌入联动单位管理、审批工作系统，将失信惩戒延伸至政府采购、招投标、融资信贷等各领域，切实把社会信用奖惩措施落实到位。持续加大拒执行为惩治力度，建立送拘体检绿色通道，制定拒执犯罪线索移送实施细则，明确线索移送标准、证据认定、办案时限，形成打击合力。

第四，要健全制度体系，以综合治理推动源头治理。切实解决执行难是一项系统工程，应当综合运用包括执行联动在内的多种举措。坚持“立审执一体化”，在立案阶段引导保全，在审判阶段确保判决具有可执行性，在执行阶段加大交叉执行力度，为外部联动打好基础。通过执行直播、典型案例发布，加强释法明理，讲清“执行不能”与“执行难”的区别，引导当事人形成合理预期，增强社会诚信意识。注重“执破衔接”，对符合法定条件的“僵尸企业”快速出清，对具备救治价值的困境企业通过破产重整实施挽救，对难以处置的资产尝试第三方托管运营。

（作者系南京市中级人民法院党组书记、院长）