乡镇规范性文件备案审查制度建设的实践路径

规范性文件备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要宪法监督制度。2023年12月，全国人大常委会首次以决定的形式对备案审查制度作出系统规定。2024年3月，全国人大常委会法工委在备案审查工作报告中明确提出“支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作”。

然而，谁来承担对乡镇行政规范性文件的备案审查职责？通过什么程序来明确这一职责？采取何种模式开展备案和审查？这三个问题构成了当前乡镇规范性文件备案审查（以下简称乡镇备案审查）制度建设的核心议题。

问题的症结在于乡镇人大主席团的法律地位模糊。地方组织法仅将乡镇人大主席团定位为会议主持机构和下次会议的召集者，闭会期间仅规定了工作层面的程序性职责。这种法律地位上的模糊性，使乡镇人大主席团能否承担备案审查职责、以何种方式获得授权、如何开展审查等问题，在公众的认知中还存在较大的不确定性，均需要从法理和制度实践层面加以厘清。

一、乡镇备案审查的职责承担

从我国制度设计来看，乡镇人大主席团承担乡镇行政规范性文件的备案审查职责具有法律和实践的双重依据。

（一）乡镇人大主席团的法律地位辨析

关于乡镇人大主席团的法律性质，一种观点认为其仅为会议期间的临时性机构。从现行法律文本看，地方组织法第19条仅规定乡镇人大主席团“主持会议”和“负责召集下一次的本级人民代表大会会议”，以及闭会期间工作层面的程序性职责。然而，这一理解面临深刻的实践悖论：宪法和法律赋予了乡镇人民代表大会14项职权，如果仅依靠每年一、二次的人代会去履行，大量监督工作在闭会期间由谁来承担？

地方组织法第12条明确规定乡镇人民代表大会有权“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”。这一授权隐含了一个逻辑前提：乡镇人大必须能够对乡镇政府的决定和命令进行审查——没有审查就无法判断是否“不适当”，审查缺位则撤销权无从行使。乡镇人大在闭会期间并无常设机构，这一审查职能只能由主席团承担。《四川省乡镇人民代表大会主席团工作条例》第2条规定，乡镇人大主席团“在人民代表大会闭会期间，负责处理本级人民代表大会的日常工作”，并在第6条明确了15项具体工作。《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》第12条亦明确了乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间履行的12项职责。这些地方性法规的规定，已经将乡镇人大主席团的职能从“会议期间”延伸至“闭会期间”。

（二）职责承担的法理依据

乡镇人大主席团承担备案审查职责，可以从三个层面获得法理支撑。宪法层面，宪法规定地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。乡镇人大作为最基层的国家权力机关，这一职责的实现离不开对乡镇行政规范性文件的监督。由主席团负责审查职责具体日常工作，是宪法精神的当然延伸。法律层面，地方组织法第12条赋予乡镇人大撤销权已如前述。乡镇人大主席团开展备案审查，实质上是为乡镇人大行使撤销权提供前提性工作，是撤销权行使的必然延伸。实践层面，多个省份的地方性法规已经明确由乡镇人大主席团负责乡镇行政规范性文件的备案审查工作。如《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第62条明确规定，“乡镇人民代表大会主席团负责对报送备案的行政规范性文件进行审查，定期向本级人民代表大会报告备案审查工作情况。”

二、乡镇备案审查职责的授权路径

职责承担主体明确之后，一个更为具体的程序问题浮现出来：通过什么方式授予乡镇人大主席团这一职责？从各地实践来看，目前我国主要形成了三种路径。

（一）地方立法授权

地方立法授权是指省级或设区的市一级人大常委会通过制定或修订地方性法规，明确规定乡镇人大主席团的备案审查职责。这是最具权威性和稳定性的授权方式。

浙江省的实践走在全国前列。2024年11月，浙江省人大常委会审议通过的《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，第6条明确将“乡镇人民代表大会主席团”列为“备案审查工作机构”；第9条规定“乡镇人民政府制定的规范性文件，应当报送乡镇人民代表大会备案”。以省级地方性法规的形式，为全省提供了统一的制度依据。该做法被全国人大常委会法工委编发为工作简报在全国推广。在省级立法的基础上，设区的市还可进一步细化。湖州市于2025年制定的《湖州市乡镇街道行政规范性文件备案审查规定》，是全国首部乡镇街道备案审查专项法规，该法规明确乡镇人大主席团为备案审查工作机构。

除浙江外，江苏、甘肃、江西等省也在地方性法规中作出了类似规定。地方立法授权的优势在于权威性强、覆盖面广、效力层级高。

（二）县级人大非立法性决议决定授权

个别地方的县级人大常委会试图通过非立法性的决议、决定，明确乡镇人大主席团承担备案审查职责。如乐山市市中区人大常委会、雅安市雨城区人大常委会通过的《关于开展镇（街道）规范性文件备案审查工作的决定》，明确规定“镇人民代表大会主席团负责镇人民政府规范性文件的备案审查日常工作”。

然而，这一做法是否契合我国现行制度体系，值得认真审视。

根据宪法和地方组织法的规定，县级人大常委会与乡镇人大之间是“法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系”，而非领导与被领导的关系。上级人大常委会对下级人大的监督主要表现为依法撤销其不适当的决议、决定，属于事后的、法定情形下的有限监督，而非日常的、全方位的行政式领导。因此，县级人大常委会不宜以具有强制约束力的决议、决定直接“命令”乡镇人大主席团如何履职。通过实施方案、通知等方式进行工作指导和推动，更契合“业务上的指导关系”这一法定定位，也更符合我国人民代表大会制度的基本逻辑。从实践效果来看，这一路径已在多个省份得到应用，有效推动了乡镇备案审查工作从“无”到“有”的转变，且未出现被认定为违法的案例。这一路径应当定位为省级立法未覆盖或需要进一步细化时的过渡性、补充性措施。如四川省梓潼县制发《关于开展乡镇规范性文件备案审查工作的通知》，探索建立乡镇人大备案审查工作机制，乡镇人大按法定程序通过备案审查工作规定来授权乡镇人大主席团开展日常备案审查工作。

基于上述分析，县级人大常委会以非立法性决议、决定“授权”乡镇人大主席团承担备案审查职责的做法，虽有地方实践先例，但是否与我国现行制度体系相吻合还有待论证，应审慎使用。在制度设计上，应当寻求更为稳妥的路径。

（三）乡镇人大直接授权

乡镇人民代表大会通过决议、决定的形式，直接授权主席团在闭会期间开展备案审查工作，这是最具民主正当性的授权方式。四川省高县的实践提供了典型样本。高县根据地方组织法、《四川省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》和《四川省乡镇人民代表大会主席团工作条例》等相关规定，确定由乡镇人民代表大会授权乡镇人大主席团行使备案审查日常事务。湖南、湖北、广东、山东等多地也采取了类似做法。

乡镇人民代表大会直接授权的优势在于：乡镇人大作为国家权力机关，其授权具有最直接的民主正当性；这一授权符合“撤销权属于乡镇人大”的法定逻辑；授权决议由乡镇人大代表表决通过，有助于增强主席团开展审查工作的权威性和底气。

（四）三种路径的协同逻辑

三种路径各有其制度定位和适用场域。地方立法授权是制度建设的理想路径，具有最高的权威性和最强的稳定性；乡镇人民代表大会直接授权是最符合宪法原理的路径，具有最直接的民主正当性；县级人大常委会通过实施方案、通知等方式进行工作推动，则具有最快的响应速度和最强的灵活性，是打通制度落地“最后一公里”的重要推手。

三者之间是递进和互补的关系——省级立法确立制度框架，市县方案提供操作指引和推动力量，乡镇人大决议完成最终授权。值得强调的是，县级人大常委会以正式决议、决定形式“授权”乡镇人大主席团的做法，与上下级人大之间“法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系”的制度设计不尽吻合，实践中亦极为少见，不宜作为普遍推行的路径。更为稳妥的做法是：县级人大常委会通过实施方案、通知等方式发挥指导推动作用，乡镇人大主席团的备案审查职责，最终应由乡镇人民代表大会通过自身决议予以确认和授权。

三、乡镇备案审查的模式选择

从各地的实践探索来看，主要形成了两种基本模式：“乡备乡审”和“乡备县审”。

（一）“乡备乡审”

“乡备乡审”是指乡镇政府制定的规范性文件向乡镇人大主席团备案，由乡镇人大主席团自行组织审查。这一模式符合“由谁产生、对谁负责、受谁监督”的宪法原理，体现了乡镇人大对乡镇政府的监督关系；审查主体最接近文件制定和实施的场域；程序链条完整，形成了闭环监督。

然而，这一模式面临突出的现实困境——乡镇审查力量薄弱。以四川省绵阳市为例，超过95%的乡镇人大反映存在人手短缺、能力不足的困难。乡镇备案审查人员普遍为兼职人员，文化水平、法律素养难以匹配开展实质审查的要求。一些地方实践中，工作停留在“收了文件、登了台账”的形式层面。

（二）“乡备县审”

“乡备县审”是指乡镇政府制定的规范性文件仍向乡镇人大主席团备案，但由县级人大常委会或县级人大法制委主导或参与审查。湖北省荆门市的探索最具代表性：该市针对乡镇力量薄弱的现实，由县级人大法制委提级联审或指导审查，提出初步审查意见供乡镇人大主席团参考。

这一模式的优势在于：有效弥补了乡镇审查力量不足的短板；统一了审查标准；增强了审查的权威性。但“乡备县审”也存在制度隐忧：可能模糊备案审查的监督主体，弱化乡镇人大的主体责任。因此，“乡备县审”应当定位为“指导助审”而非“代行审查”——最终的审查决定仍应由乡镇人大主席团作出。

（三）两种模式的协调适用

“乡备乡审”与“乡备县审”并非非此即彼的选择。较为合理的制度安排是：以“乡备乡审”为基础模式，确保乡镇人大主席团作为法定审查主体的地位；以“乡备县审”为补充机制，在乡镇力量确实不足以独立完成审查时，由县级人大提供专业指导。可建立分层审查机制：一般性文件由乡镇人大主席团独立审查；涉及复杂法律问题的文件，启动“乡备县审”程序。同时，县级人大应当通过建立专家库、组织培训、开展案例指导等方式，持续提升乡镇的自主审查能力。

备案审查制度向乡镇延伸，是打通维护国家法治统一“最后一公里”的重要举措，更是全过程人民民主在基层的生动实践。乡镇人大主席团应当且可以承担备案审查职责——从宪法精神、法律隐含授权和制度实践三个层面来看，这一职责具有充分的法理依据。在职责授予程序上，应当构建“省级立法授权—市县级人大推动—乡镇人大确认”的多层次推进体系——以地方立法为制度主干，以乡镇人大直接授权为民主根基，以县级人大常委会实施方案、通知等工作推动为过渡补充。在审查模式上，应当坚持“乡备乡审”与“乡备县审”的协调适用——前者守护监督的法定逻辑，后者弥补乡镇工作力量的不足。