增强监督刚性 提升监督实效 ——上海市人大践行“正确、有效、依法”监督观的实践探索

人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。习近平总书记强调，各级人大及其常委会要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。这十二字监督观，直指当前人大监督中最突出的问题：监督制度日益完备，但监督实效与制度设计之间仍有明显落差；监督程序不断规范，但监督刚性始终难以真正强起来。如何破题？以上海市人大常委会为观察样本，在找准短板中靶向发力、在增强监督刚性和提升监督实效上率先探索，或可为这一命题提供一份有参考价值的实践回应。

正确监督、有效监督、依法监督观的理论内涵

“正确监督、有效监督、依法监督”三者相互贯通、相互支撑，共同回答了新时代人大监督“往哪走”“怎么做”“底线在哪”的根本问题。

正确监督，核心在方向。正确监督包含三重内涵：政治定位上，人大监督不是“唱对台戏”，而是在党的领导下与其他国家机关同向而行；功能定位上，寓支持于监督之中，通过发现问题、推动整改、完善制度，推动“一府一委两院”更好履职；价值定位上，监督的根本目的在于保障党的主张通过法定程序转化为国家意志，保障宪法法律全面正确实施，保障人民群众合法权益得到切实维护。

有效监督，核心在效能。有效监督同样包含三重标准：选题之有效，必须聚焦“国之大者”和“民之关切”，把有限监督资源集中到最关键问题上；过程之有效，前期调研必须深入扎实，实地察看必须与明察暗访相结合，会议审议必须有交锋有深度；结果之有效，审议意见必须具有针对性和可操作性，能够真正推动问题解决。

依法监督，核心在边界。依法监督既是监督他人依法办事，更是要求人大自身依法集体行权，“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”三者缺一不可。人大监督权是宪法和法律赋予的，既不能“不作为”，也不能“乱作为”，不能超越法定权限干涉其他国家机关依法独立行使职权。法律赋予的询问、质询、特定问题调查等刚性手段，不能长期“备而不用”，必须在法定框架内积极运用、规范运用、有序运用。

正确监督、有效监督、依法监督三者构成“方向—效能—边界”的有机整体：正确监督是前提，决定根本方向；有效监督是目的，检验实际成效；依法监督是底线，保障规范运行。三者统一于“把制度优势转化为治理效能”这一根本目标。

短板诊断与原因分析

近年来，上海市人大常委会监督工作取得积极进展。2025年，市人大常委会制定《上海市各级人民代表大会常务委员会监督条例》，将监督方式、程序、机制以地方性法规形式固化；围绕“五个中心”建设、预算绩效、国资管理、政府债务、金融工作以及民生保障等重点领域，监督实效持续提升。但对照“正确、有效、依法”监督观的要求，对标“排头兵”“先行者”的定位，仍存在明显短板。

监督选题聚焦不够，精准度有待提升。年度监督计划有时存在“求全求多”倾向，经济、民生、生态环境、法治各领域皆有涉及，看似不留死角，实则力量摊薄、深度不足。深层原因有三：一是议题遴选机制科学性不够，主要依赖部门报送和惯例延续，缺乏对群众急难愁盼的深度研判；二是对监督资源稀缺性认识不足，追求面面俱到必然导致浅尝辄止；三是监督议题与社情民意联动不够，对“12345市民服务热线”数据、人大代表联系群众收集的诉求以及信访反映的问题等民意资源整合利用不充分。

监督过程刚性不足，穿透力有待加强。当前存在“明察多、暗访少，审议多、交锋少”的问题。部分执法检查习惯于“踩点式”走访、“盆景式”察看；审议发言“点赞”多于“点穴”，建议偏于温和空泛；有些法定的刚性手段长期处于“休眠”状态。原因在于：一是监督主体的专业能力建设尚需加强。人大监督涉及经济社会发展的各个领域，专业性、综合性越来越强，而常委会组成人员和代表的知识储备、专业结构一时难以完全适应，面对一些技术性强、情况复杂的议题，深入追问缺乏足够的信息支撑和专业底气。二是对“寓支持于监督之中”的认识需要进一步深化。在实际工作中，部分同志将“支持”简单地理解为配合协作，担心监督过严、追问过深会影响与“一府一委两院”的工作关系，因而在监督中有所保留。

监督手段运用单一，协同效应有待发挥。《上海市各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定了“七+一”监督方式，但实际工作中综合运用不够。满意度测评尚未普遍推行，审议意见跟踪问效缺乏刚性约束，人大监督与检察监督、监察监督的协同联动尚处于探索阶段。根本原因在于“闭环”意识不强，一些监督活动止于听取报告和形成审议意见，对整改落实缺乏持续跟踪，“监督—落实—再监督—再落实”的完整链条未能有效形成。

监督能力存在短板，专业化水平有待提升。制度框架已经搭建，但“徒法不足以自行”。监督能力提升涉及常委会组成人员知识结构优化、代表专业素养培育、智库资源有效利用等多个层面。部分专门委员会力量配置不够充实，财经、法律等领域专业人才储备不足。代表培训“通识课”多、“专业课”少，难以适应日益专业化的监督需求。

改进路径与制度完善

找准问题是前提，拿出方案是关键。要在“正确、有效、依法”监督观指引下，从五个维度系统发力。

优化监督选题机制，在提高精准度上下功夫。正确监督首先体现为精准选题，要紧紧围绕党中央决策部署和市委中心工作，紧扣“五个中心”建设、浦东引领区建设等关键任务。建立“监督议题竞争性遴选机制”，每年聚焦2至3个事关上海发展全局的“硬骨头”开展深度监督，不求面面俱到，但求做精做实。对重点工作可连续列入年度监督计划，持续跟踪、久久为功。同时建立监督议题与社情民意联动机制，依托“12345市民服务热线”数据、基层民主实践站收集的诉求、基层立法联系点的信息反馈，运用大数据分析精准锁定群众急难愁盼。

增强监督过程刚性，在做实上下功夫。调研环节推广“四不两直”方式，让暗访成为执法检查和专题调研的常态化举措。审议环节营造“真较真”氛围，探索建立审议意见辩论环节，对涉及重大民生或社会关注度高的议题启动“专题询问+满意度测评”组合模式，让政府部门负责人现场回应追问、接受评议。

综合运用监督手段，在协同上下功夫。依法监督既要依法行使权力，更要依法用好权力。借鉴福建大田县创新建立“人大+检察”联动监督工作机制的经验，秉持“守正创新、一督到底”的理念，在生态环境保护、国有资产管理等领域先行试点。建立“审议意见+问题清单+整改台账”三张清单制度，审议意见必须指向具体问题、具体部门、具体时限。对整改不力者积极争取市委支持，在下一次常委会会议上进行“回头看”审议，敷衍塞责、逾期不改的依法启动质询等刚性程序。针对跨区域、跨部门问题推行市、区联动监督，避免落入“铁路警察各管一段”的窠臼。

提升监督专业能力，在善为上下功夫。监督能力是监督效能的底座，要着力解决“本领赤字”和“知识不足”，让监督主体既“敢监督”又“会监督”“善监督”。优化队伍结构，注重吸收财经、法律、城建、环保等领域专业人才进入常委会组成人员队伍。推动代表培训从“通识课”向“专业课”转型，分领域、分层级开展精准化培训。建立健全人大智库体系，在执法检查和专题调研中吸收专业人大代表和独立权威的第三方机构参与，对重大事项开展综合评估。

构建完整监督闭环，在见效上下功夫。监督的最终目的是推动问题解决。审议意见不能“一交了之”，整改落实不能“一报了之”。要建立覆盖事前、事中、事后的全链条监督闭环：事前注重信息收集和分析研判，事中建立动态跟踪机制及时发现执行偏差，事后着重评估整改成效、推动建立长效机制。通过“监督—落实—再监督—再落实”的循环往复，确保每一次监督都有回音、有落实、有成效，真正从“程序性监督”走向“实质性监督”。

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