设区的市级人大专门委员会参与地方性法规起草的现实困境与路径完善

作者：孙宇编辑：赵佳敏来源：发布时间：2026-08-20

地方性法规起草是地方立法的起始环节，是推进科学立法、民主立法、依法立法的关键步骤之一。根据2022年修订的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会专门委员会可以组织起草有关议案草案。充分发挥各专门委员会专业优势，推动专门委员会深度参与法规起草，是落实人大立法主导权、破解部门立法局限、持续提升地方立法质量的重要举措。立足市级人大工作实际，系统梳理专门委员会立法履职现状、深入查摆实践中的突出问题、健全完善履职路径，对以高质量地方立法赋能市域治理现代化具有重要现实意义。

法理支撑与履职现状

人大专门委员会参与地方性法规起草拥有明确的法理依据。按照现行相关法律法规规定，专委会作为人大常设工作机构，依法承担立法调研、草案草拟、专业论证和初步审议等职能，既可牵头开展跨领域、综合性法规自主起草，也可提前介入政府部门立法项目，从专业层面优化制度设计、规范权责配置。在现行立法格局中，对口专委会、法制委、常委会工作机构各司其职、协同发力，构建起分层把关、互为支撑的立法工作体系。对口专委会依托长期对口监督优势，精准把握行业治理堵点、执法短板和群众诉求，重点负责制度设计的实践性、针对性论证；法制委主要承担合法性审查、体例规范和统一审议职能；法工委提供立法技术和流程保障，共同筑牢地方立法源头质量防线。

从实践来看，近年来，多地市级人大不断强化立法主导，推动各专委会逐步从后置审议向前端起草延伸，主动参与立法选题研判、基层调研、条款打磨和草案完善。通过专委会提前介入、专业把关、深度论证，地方性法规更加贴合市域治理实际、更加呼应民生需求，立法的中立性、针对性和可操作性持续增强，专委会参与立法、支撑立法、赋能立法的制度效能逐步显现，为地方立法高质量发展提供了有力保障。

短板剖析与现实瓶颈

对照新时代良法善治建设要求，当前各专委会在法规起草履职中仍存在不少短板弱项，制约了人大发挥立法主导作用。履职理念存在惯性偏差，部分专委会仍存在“重监督、轻立法，重审查、轻起草”的传统思维，主动谋划立法、牵头创制草案、前置介入源头的意识不强，多数工作停留在被动修改、事后把关层面。同时各专委会履职发展不均衡，法制委立法经验成熟、参与度高，其他专委会立法历练偏少、项目储备不足，常态化立法预研、系统性制度谋划能力偏弱。

协同联动机制运行不畅是当前主要短板。新形势下多数立法事项具有跨领域、跨部门特征，涉及多个专委会监督范围，容易出现职责边界模糊、工作衔接松散、多头参与或相互观望的问题。专委会之间尚未形成常态化立法会商、成果共享、问题共研机制，调研成果、修改意见、问题清单相互割裂，难以形成统一系统的立法研判。同时专业审查与合法性审查、技术审查时序错位，前期论证不深不细、后期集中突击整改问题突出，既增加立法成本，又影响制度设计的系统性和严谨性。

专业能力与制度规范存在短板。各专委会工作人员熟悉监督业务，但系统立法训练不足，法条设计、风险研判、文本规范能力薄弱，起草中多原则性表述、少刚性举措，部分条款落地性、针对性不强。同时对立法专家、基层立法联系点、人大代表资源运用不充分，存在简单照搬上位法条、移植外地经验的同质化问题，本土化特色不足。此外，大部分市级尚未形成统一完备的起草工作规范，各专委会工作标准不一、推进节奏不一，部分调研流于形式、统筹协调力度偏弱，面对部门权责分歧难以有效统筹，制约了立法质效提升。

提质增效与优化路径

立足突出问题，应坚持靶向施策，从理念转变、机制完善、能力提升、制度规范四个方面持续发力，全面提升专委会法规起草规范化、精细化、专业化水平。

转变履职理念，压实源头立法责任。牢固树立人大主导立法、立法监督一体履职理念，推动各专委会主动靠前、源头作为。对综合性、基础性、跨领域及容易出现部门利益倾向的立法项目，明确由对口专委会牵头组建专班自主起草；对政府主导的行业性法规，严格落实全程提前介入机制，全链条参与选题谋划、框架设计、条款论证和草案完善，切实发挥专委会中立专业优势，从源头提升立法质量。

健全协同机制，凝聚立法工作合力。建立专委会立法常态化会商机制，针对跨领域立法项目，由牵头专委会统筹协调相关专委会、工作机构、行业部门共同研判问题、统一思路。构建专业审查、合法性审查、技术审查同步推进机制，实现实务可行性审查与法治规范性审查无缝衔接、同向发力。清晰界定专委会与工作机构职能边界，充分发挥专委会行业监督、基层适配、实践研判优势，形成分工明晰、高效协同的立法格局。

强化能力建设，夯实专业履职根基。常态化开展立法业务培训，重点提升工作人员法条设计、风险评估、文本撰写能力，补齐立法技术短板。建立重大立法项目跨专委会“练兵”机制，以干代训、实战提能，均衡提升各专委会立法水平。充分依托立法专家智库、基层立法联系点和人大代表力量，深度开展专题论证、民意征集、风险评估，杜绝照搬照抄的粗放立法模式，着力增强法规本土化、精准化、实操性。

完善制度规范，构建闭环运行体系。统一专委会参与法规起草的工作流程和标准规范，实现调研论证、草案草拟、意见吸纳、修改完善全流程闭环管理。建立立法项目常态化储备机制，依托执法检查、专项监督梳理治理短板，推动监督成果有效转化为立法项目。持续拓宽民主立法渠道，广泛吸纳基层意见，让法规制度更加贴合发展所需、治理所要、民生所盼，以高质量源头立法护航市域治理现代化。