备案审查的制度效能提升与功能优化

备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度安排。纠正不适当的规范性文件，既是备案审查工作的重要内容，也是检验制度实效的关键标尺。在具体案例的处理中，可以真切地观察到备案审查的理念、思维与方法。浙江省温州市人大常委会法工委在涉知识产权规范性文件专项审查中，对《温州市人民政府办公室关于开展各类事业单位统一登记管理试点促进民办公益事业发展的实施意见》进行主动审查并促成纠正，这一案例为探讨备案审查若干理论问题提供了有益的实践样本。总结该案经验，可以从以下五个维度展开。

聚焦实质审查 精准识别问题条款

备案审查应当坚持实质审查标准，不囿于形式比对和词语替换，而要深入规范结构与制度目的进行综合判断。这是确保精准识别规范抵触的重要经验。在本案中，审查对象的核心条款是允许登记为事业单位法人的民办学校和民办医疗机构从收支结余中提取一定比例经费用于奖励出资人。该条款制定于2016年，当时法律法规尚无关于非营利法人分配收益的禁止性规定，在制定当时具有合法依据。然而，2017年民法总则及2021年民法典相继明确，非营利法人不得向出资人分配利润及剩余财产；2020年基本医疗卫生与健康促进法进一步规定，非营利性医疗卫生机构不得向出资人分配或者变相分配收益。在此背景下，原有的奖励条款与上述法律规定形成了规范抵触。审查难点在于，规范性文件并未使用“分配”或“变相分配收益”的表述，而是采用了“奖励”一词。这种词语上的替换能否规避上位法的禁止性规定，需要结合规范结构与制度目的作实质判断。从相关条款的具体规定来看，该“奖励”来源于年度收支结余，以出资人累积出资额为计算基数，按固定比例提取且回报较为可观，同时不设年限限制，具有长期性和稳定性。当一项“奖励”在功能上等同于对出资人的持续回报分配时，仅凭词语的选择已难以改变其规范实质。因此，通过文义、体系与目的等多重维度的综合分析，认定该条款属于变相分配收益的情形，构成与上位法的实质抵触，审查判断具有充分的说理基础。

坚持法治引领 妥善把握改革边界

正确处理改革探索与法治规范的关系，要求备案审查在历史遗留规范面前，以“当下是否应当继续适用”为审查基准，不能以改革试点为由维持与上位法相抵触的规定。这是把握改革边界的核心经验。相关文件的制定背景是温州承担国家民办教育综合改革和社会资本办医综合改革试点，政策制定在先行先试的背景下展开，客观上具有一定的探索性质。而在全面深化改革进程中，如何处理改革决策与法治保障之间的关系，始终是备案审查必须面对的理论命题。党的十八届三中全会明确提出“重大改革于法有据”的要求，习近平总书记在省部级专题研讨班开班式上强调“坚持改革和法治相统一”。这要求地方在推进改革探索时，不能突破法律设定的边界。具体到本案例，上位法已经确立了非营利法人的基本制度框架和核心属性，地方规范性文件在制定时或许具有一定的探索空间，但当位阶更高的法律对相关问题作出明确规定后，下位规范应当及时调整，不能以“改革试点”为由维持与上位法相抵触的规定。以发展的眼光看待改革，以法治的要求对待规范，两者并不矛盾而是内在统一的。改革的活力源于法治的保障，而法治的权威也要求在改革进程中保持规范的严肃性。值得进一步思考的是，备案审查在对待历史遗留规范时，应当确立合理的时间节点。对于制定时合法但嗣后因上位法变化而产生抵触的情形，不宜简单以事后标准全盘否定制定当时的合理性，而应将审查重点置于规范性文件在当前法律秩序下是否仍然具有合法性与适当性。换言之，审查的核心是“当下是否应当继续适用”，而非“当初制定是否正确”。这一判断标准既体现了法治发展的渐进性，也避免了因溯及既往而带来的不合理苛责。

注重体系联动 合力维护法治统一

备案审查应当树立体系联动思维，在发现下位规范抵触源自上位法时，主动启动源头审查，通过上下联动实现整体清理。这是从根源上维护法治统一的重要经验。在本案审查过程中，还发现市级文件的相关规定主要源于省级文件的对应内容，而省级文件仍处于有效状态。如果仅纠正下位规范而不触及源头，将难以从根本上解决规范抵触问题，甚至可能在下位规范清理后出现新的规范断层。正因如此，温州市人大常委会在完成本级审查处理的同时，向省人大常委会法工委提出了对省级规范性文件的审查建议，并得到积极回应。这一做法揭示了备案审查制度中联动审查的必要性与制度价值。从体系解释的角度看，规范性文件之间往往存在援引、配套或逐级细化的关系，一项上位规范的不适当性会经由若干层级的下位规范不断传导和放大。若仅纠正末端的规范性文件而不溯及源头，不仅难以彻底排除规范抵触的情形，还可能导致不同层级规范之间的评价矛盾。因此，在备案审查中应当确立系统思维，发现上位规范存在类似问题时，通过审查建议等方式启动上级层面的审查处理，从而实现“同样问题同样对待”的法治原则。从制度完善的层面看，可考虑建立上下级审查机构之间的信息通报与联动处理机制，对于在审查中发现可能涉及上级规范性文件的问题，形成顺畅的移送、沟通和反馈渠道，使联动备案审查从个案实践走向制度化、常态化。

用好专业支撑 明晰职能职责定位

引入专家辅助是提升备案审查工作质效的有效手段，但必须明晰专家意见与法定职责的边界，最终判断仍由审查主体独立作出。这是用好专业支撑的关键经验。备案审查具有较强的法律专业性和技术性，引入外部智力支持是提升审查质量的普遍做法。在上述案例中，高校学术机构提交了专家审查意见，为审查提供了初步的专业判断参考，备案审查工作机构在此基础上进行了更为深入和系统的规范分析，最终形成了审查意见。这一过程体现了专家辅助与职能审查之间的良性互动。从制度功能上界定，专家参与的价值在于提供专业知识的辅助支撑，而非替代审查主体的法定职责。其意见可以为审查提供问题线索、拓展分析视角、充实论证资源，但最终的审查判断仍应由法定主体在全面分析的基础上独立作出。在具体操作中，备案审查工作机构应当对专家意见进行审慎评估和必要验证，既要善于吸收其中的合理判断，也要有能力识别其中的不足与偏颇，在此基础上形成独立、客观、全面的审查意见。尤其对于基层备案审查工作而言，人员配置和专业能力的现实约束更为突出，建立县乡两级共享的专家库是成本较低且行之有效的制度安排，同时应明确专家参与以提供咨询意见为限，最终的审查权责不因引入专家辅助而发生转移。

健全动态机制 提升备案审查效能

备案审查应当建立动态跟踪和定期清理机制，不能止于制定时的“一次性”审查，而应密切关注上位法变化，主动排查规范抵触风险。这是提升审查效能的长效经验。案例涉及的规范性文件制定于2016年，在当时报送备案时并未发现不适当情形，但在后续上位法发生重大变化的背景下，原有规定未能得到及时清理，最终在专项审查中才被发现并纠正。这一过程表明，备案审查不应止步于文件制定时的“一次性”审查，而应当建立适应法律体系发展变化的动态审查机制。规范性文件如同法律体系中的有机组成部分，“出生正常”不能保证“终生健康”，备案审查通过也不是一劳永逸的“验讫入库”。当上位法制定、修改或者废止后，下位规范应当随之进行评估和清理，这是维护法治统一的内在要求。建立定期清理机制与专项审查相结合的动态审查制度，有助于及时发现和纠正因法律环境变化而产生的规范抵触。同时，在日常备案审查工作中，也应当保持对法律制定和修改动态的密切关注，构建审查标准与上位法变化之间的快速响应机制，变被动发现问题为主动排查风险。通过信息化手段建立规范性文件数据库，实现文件状态、法律依据和审查意见的动态关联管理，可为长效治理提供有效的技术支撑。

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