基层规范性文件备案审查现状审视与制度完善

作者：王鲜编辑：赵佳敏来源：发布时间：2026-09-01

备案审查制度是保障宪法和法律实施、维护国家法治统一的重要制度安排，是人大监督的一项重要内容和常态化工作。加强规范性文件备案审查，对于维护国家法治统一、保障公民法人合法权益、促进依法行政和公正司法具有重要意义。近年来，基层备案审查工作在制度建设、向人大常委会报告工作、规范性文件入库、文件清理等方面已进入常规化轨道，但从基层规范性文件的制定趋势、报送备案和审查的实际情况看，备案审查工作还需持续用力、久久为功。

把握特点趋势促进信息对称

行政规范性文件制定呈现精简趋势。为加强对行政规范性文件的监督管理，各地先后制定了行政规范性文件制定和监督管理办法，县级行政规范性文件制定、备案审查等工作开展相对较早，向市级政府和县级人大常委会“双备案”的相关工作制度机制较为完善，报送备案数量较为稳定。但近年来，县级行政规范性文件报送备案数量有逐渐减少的现象。一是落实关于发文数量的规定，要求内容相近的合并制定，严格控制发文数量，已有明确规定的不得另行制定内容相同的文件。二是规范性文件制定程序和要求相对严格，起草机关存在畏难情绪。三是落实中央八项规定精神、《整治形式主义为基层减负若干规定》等政策要求。

监察规范性文件制定以联合发文为主。从县级监察机关发文目录看，文件以个案办理情况、监察建议、内部管理事项等为主要内容，不属于备案审查范围。部分文件由县纪委牵头联合发文，党内规范性文件适用党内法规备案审查规定。

司法规范性文件报送备案处于瓶颈期。从县级司法机关发文目录看，文件以阶段性工作方案、个案办理请示报告、业务制度、内部管理事项等为主要内容。按照相关规定，规范性文件是指有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件。报送备案的瓶颈在于：司法机关普遍认为其制定的文件不具有普遍约束力，仅约束办案人员，对备案审查工作保持观望态度。

镇级规范性文件制定和备案审查工作处于摸索阶段。镇政府和街道办向县政府报备规范性文件数量偏少。从镇级人大发文情况看，以年度工作要点、阶段性代表活动安排为主，数量少，且以镇党委名义印发文件。从全国范围看，广东、浙江、山东、重庆等地已探索开展乡镇行政规范性文件备案审查工作，对提高基层治理法治化水平具有重要意义。

正视突出问题做到见微知著

审查机关和制定机关重视程度不同，工作所处阶段不同，制度运行不够平衡。一方面，人大审查机构持续开展修订办法、建库、业务培训、调研等工作，相关工作迈入规范化阶段。另一方面，部分制定机关思想认识不到位，未进入常态化工作阶段，对备案审查工作缺乏全面认识，未将规范性文件制定和报送备案工作纳入年度工作计划和总结，缺乏系统安排部署。

部分制定机关缺乏长效性工作队伍和机制，业务基础薄弱，文件制定和备案工作不能有效衔接，存在分管领导、负责干部未能及时调整到位、未具体到岗到人的问题。同时，存在是否应当制定规范性文件、已制定的文件是否属于报送备案范围、到期文件是否重新修订等业务衔接不畅的问题，以及制定文件重实体轻程序等现象。

审查机构工作人员适应新要求滞后，原有经验不能满足审查工作需要，审查质效仍待提升。各级新修订的备案审查制度对审查内容和标准进行了更新和完善，对业务人员的政策知晓程度和法律法规掌握情况提出了更高要求，参与备案审查工作人员的知识储备和业务能力均需进一步提升。

审查机构监督制定机关报送备案的力度不够，针对性不强，未形成有效的工作合力。当前，审查机构开展备案审查监督的主要途径是查看制定机关的发文目录，督促制定机关落实分管领导和业务人员责任、推动流程运转相对偏少，引导制定机关深入研究备案审查制度和业务实践不够。

找准破题路径推进对症施策

以检察机关同步备案机制为契机，打破司法机关观望心态，在推进司法规范性文件备案工作上下功夫。制定机关所在系统规范性文件制度健全，可使基层备案审查工作事半功倍。为落实党中央关于完善和加强备案审查制度的要求，最高检于2025年8月下发了《关于建立健全地方各级人民检察院规范性文件同步备案机制的通知》，配套制发了《关于规范性文件同步备案工作的提示》。在今后的工作中，要进一步加强与检察机关的工作协作，强化人大系统和检察系统的备案审查衔接联动，助力检察机关规范性文件同步备案机制建设，以检察机关双备案机制建设带动司法规范性文件备案工作。

以学习运用规范性文件制定管理制度为推手，增强备案审查能力，在夯实备案审查基本功上下功夫。“他山之石，可以攻玉。”加强学习“一府一委两院”所在系统关于规范性文件制定管理规定，把备案审查工作向前延伸、把业务素养向源头拓展。例如，关于合法性审查的内容包括了“违反法定程序”的规定，但如何落实？在审查实践中，可以参考《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》及相关行政、司法、监察规范性文件制定的程序规定，其内容相对细致，是审查业务人员扎实开展工作的重要工具，可作为提升备案审查能力的必修课程。

以分析规范性文件备案审查典型案例为路径，开拓工作视野，在提升备案审查工作质效上下功夫。通过中国人大网、“备审动态”公众号等平台，学习参考全国人大常委会及各地备案审查典型案例，全面落实合宪性问题逐级报告制度，严格开展政策性、合法性、适当性审查。一是思想层面要切实坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。既要保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法法律实施，维护国家法治统一，还要充分考虑广大人民群众的合法利益。二是业务从常规化审查向精细化、专业化审查延伸。尤其要增强对违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等方面的审查能力，为优化营商环境、推动高质量发展提供人大监督保障。三是探索基层立法联系点等单位参与备案审查工作。根据工作需要，可以组织基层立法联系点及有关单位配合开展备案审查业务。如在陕西洛南县人大常委会近期开展的《洛南县烟花爆竹燃放安全管理规定》备案审查工作中，向基层立法联系点征求意见时，有信息员建议将“禁燃区禁售”列入规定。审查机构对照烟花爆竹安全管理条例第十六条第三款关于“禁止在城市市区布设烟花爆竹批发场所；城市市区的烟花爆竹零售网点，应当按照严格控制的原则合理布设”的规定，经审查认为，“禁燃区禁售”的要求与上位法关于零售网点“合理布设”的规定不符，最终未予采纳。这一事例表明，基层立法联系点参与备案审查工作，既能够拓宽民主渠道、广泛听取民意，又需要严格对照上位法进行合法性审查，确保备案审查工作依法依规开展。

以加强检查备案审查工作为抓手，让制定机关也热起来，在全面落实备案审查制度上下功夫。一方面，通过“四查四确保”，强化监督效果，增强制定机关对规范性文件备案审查重要性和长期化工作的意识，凝聚工作共识，齐心协力落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求。一查规范性文件制定机关的队伍建设和更新情况，确保报送备案工作有人管、有人落实。二查规范性文件备案工作年度计划、文件制定计划、报送备案计划、清理计划，确保工作有安排部署。三查规范性文件制定机关备案审查办法学习落实情况，确保培养一批懂制度、会业务的工作队伍。四查规范性文件起草和制定过程、法制审核、报送备案等流程运行情况，确保程序规范、合法。另一方面，通过“两个持续报送”，提供检查内容和依据，发挥提醒作用。持续落实制定机关定期报送发文目录、工作总结制度，督促制定机关常态化开展工作。