人大助推川渝高竹新区深化经济区与行政区适度分离改革研究

作者：徐永德编辑：赵佳敏来源：发布时间：2026-10-30

徐永德

重庆市北碚区

人大常委会主任

川渝高竹新区是全国首个跨省域共建新区，承担经济区与行政区适度分离改革试验区、产城景融合发展示范区、重庆中心城区新型卫星城的功能定位。从坚持和完善人民代表大会制度实践视角来看，川渝高竹新区现有改革高度依赖两地政府行政协商，人民代表大会制度优势未充分转化为治理效能，深层次体制障碍逐步凸显。如何依托宪法法律赋予人大的法定职权，构建常态化、制度化、法治化跨省协同联动机制，把人民代表大会制度优势更好转化为跨省域一体化治理效能，破解经济区与行政区适度分离改革遭遇的深层次矛盾，是当前川渝双城经济圈建设亟待回应的理论课题与实践命题。

现实梗阻：人大助推跨区域改革的深层困境

立法供给存在制度性短板。2024年重庆市人大常委会作出的行政管理事项决定面对土地指标跨省流转、跨区域财税收益分配、国有资产权益划分等重大利益调整事项刚性约束不足。财政监督、土地要素统筹、跨区域公共服务均等化、代表跨域履职、国有资产共管等领域尚未出台专项协同规范，改革运行较多依赖政府行政文件与权力清单进行临时调整。

监督运行存在“飞地”困境。新区预算编制、国有资产管理、财政分算分属两地监督范畴，局部领域存在监督真空。两地人大分别开展执法检查、专题询问，缺少统一的年度联合监督议题，对协同决定、权力下放清单实施成效缺少统一评估与联合 “回头看”。北碚区、广安市预算联网监督系统尚未打通数据接口，新区共享财政资金、跨区域合资经营主体难以实现同步在线监管，全过程全口径监督落地存在障碍。新区企业群众遇到跨区域社保、征地、生态环境等矛盾诉求，缺少统一的人大受理渠道。

代表履职存在制度瓶颈。代表法以及川渝现行地方性法规尚未明确人大代表在新区全域开展视察调研、提出建议、接待群众的权限、流程与保障机制，跨选区履职存在制度模糊地带。新区建成全国首个跨省域人大代表之家，实现川渝五级人大代表混编编组，但缺少代表履职积分互认、联合票决民生实事等配套制度，阵地作用更多停留在座谈接待等浅层活动。针对新区共性问题提出的跨区域建议，只能分别转交两地政府分办，缺少联合交办、联合督办、联合答复的工作机制。

法理支撑：人大协同赋能跨区域治理的法理基础

宪法层面的根本遵循。宪法确立人民代表大会制度作为我国根本政治制度，虽未直接设定跨区域人大协同的具体条款，但法制统一原则、推动区域协调发展的精神构成跨区域人大协同的正当性基础。

地方组织法的制度供给。2022年修改的地方组织法规定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。这标志着区域协同立法从地方探索层面上升到国家法律层面，为川渝两地人大围绕高竹新区开展协同立法提供了直接的法律依据。

立法法的明确授权。2023年修改的立法法明确，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展需要，可以协同制定地方性法规，同时可以建立区域协同立法工作机制。区域协同立法的核心价值，在于消解行政区划带来的制度壁垒，降低要素跨区域流动的制度性交易成本，这为川渝高竹新区协同立法提供理论层面的正当性支撑。

监督法的法治支撑。2024年修改的监督法新增协同开展执法检查相关规定，有关地方人大常委会根据区域协调发展的需要，可以协同开展执法检查，为两地人大监督新区政策落地、财税分成、国有资产管理提供刚性法律依据。

制度构想：构建人大跨区域协同联动的制度体系

建立分层协同立法机制，筑牢一体化法治底座。一是建立双层协同立法联席会议。川渝省市人大常委会、北碚区和广安市人大常委会分层召开联席会议，每年梳理新区财税分成、土地要素统筹、公共服务一体化、管委会权责优化等立法需求，开展“小快灵”协同立法。二是出台新区法规适用统一清单。梳理两地财税、土地、社保、环保、市场监管领域法规规章差异，区分新区统一适用条款、属地配套条款、过渡期变通条款，建立跨区域规范性文件联合备案审查机制，破解制度冲突。三是搭建“1+N”法治制度体系。川渝两地人大联合出台新区一体化改革决定，统筹经济区与行政区适度分离顶层规则，配套制定财税利益共享、国有资产共管、代表跨域履职等专项协同决定。

建立全域联合监督闭环机制，消解“飞地”监督盲区。一是实行年度联合监督议题清单制度。北碚区、广安市人大常委会建立年度联合监督机制，一年确定一个监督主题，围绕新区规划实施、重大产业项目、财税分成、专项债使用、公共服务均等化开展联合视察、专题询问、执法检查，统一方案、联合形成监督报告。二是打通预算联网监督数字化通道。整合两地预算联网监督系统端口，搭建新区财政资金联合监督数字平台，对共享税收、国企收支、专项债、跨区域基建资金开展全口径在线监管，联合开展预决算审查并出具统一审查报告。三是设立联合民意接待窗口。在新区政务服务中心设置联合窗口，统一受理企业群众跨区域诉求，形成“统一登记、两地分办、联合督办、联合答复、群众评价”办理流程。

建立跨区域代表共治机制，夯实全过程人民民主实践载体。一是出台代表跨域履职专项规范。授权北碚区、广安市人大常委会联合制定《川渝高竹新区人大代表跨区域履职暂行办法》，明确代表在新区开展视察调研、走访群众、提出建议、驻站接待的权限、程序、经费保障，补齐制度空白。二是迭代实体化跨省域人大代表联络总站。在新区核心片区建设标准化联络总站，设置产业发展、民生保障等专业代表小组，实行川渝五级人大代表混编分组，分时段驻站联系群众，常态化开展联合议事。三是落实跨区域履职积分互认。代表参与新区联合调研、驻站接待等履职活动，同步记入北碚区、广安市两地代表履职档案，作为评优、连任的重要参考。四是探索跨省域民生实事联合票决。针对新区跨区域交通、医疗、生态等全域项目，组织两地代表联合调研、联合票决，纳入两地民生实事清单，人大全程跟踪项目落地，推动实现项目共议、资金共担、成果共享。