网格化服务管理立法的实践检视与进阶路径

网格化服务管理是基层治理创新的重要载体，其法治化水平直接关系基层治理体系与治理能力现代化进程。本文以全国各地出台的多部网格化服务管理地方性法规为样本，提炼网格化服务管理立法的主要实践经验，进而剖析网格化服务管理立法面临的结构性症结，并提出改进建议，以期推动网格化服务管理由“实践探索”迈向“法治引领”。

网格化服务管理立法的主要实践经验

坚持党的领导。相关地方性法规一般将“党委领导”列为首要工作原则。如《东营市社会治理网格化服务管理条例》在第一条立法目的中即明确“构建党组织领导的共建共治共享的社会治理格局”，在第三条网格化服务管理概念中强调“坚持党建引领”。

体现立法为民。一是将“以人民为中心”确立为立法目的与工作原则。二是将“社情民意收集”明确为网格化服务管理的法定事项。多地将“社情民意收集”写入网格化服务管理的概念定义。三是将“特殊困难群体关爱”列入事项清单。《新乡市社会治理网格化服务管理条例》在网格化服务管理事项中规定“关心帮扶特殊人群。协助有关部门、组织做好特殊人群的走访服务、关心关爱、帮扶救助等工作”。四是保障群众参与社会治理的法定权利。各地将“公众参与”确立为网格化服务管理的基本原则。

明确核心概念。在概念界定上，各地法规普遍对网格、网格化服务管理、网格员作出界定。网格的界定多源于《城乡社区网格化服务管理规范》，是指“在城乡社区、行政村及其他特定空间区划之内划分的基本服务管理单元。”网格化服务管理的要素内核是“以网格为基本单元、整合多方资源、提供管理与服务”。网格员基本表述为“在网格从事服务管理工作的人员”，部分条例规定网格员由“网格长、专职网格员和兼职网格员等”组成。

完善职责体系。职责配置上，各地立法普遍划分了市、县、乡三级政府及其相关部门、村（居）民委员会的任务分工，将政府牵头主管部门表述为“负责网格化服务管理工作的部门或机构”。管理事项上，各地法规明确主要包括政策法律法规宣传、基础信息采集、社情民意收集、特殊困难群众关爱服务、安全隐患排查、矛盾纠纷排查化解、城乡管理巡查等方面，普遍实行清单制度，建立准入和退出的动态调整机制。并对人民调解员、法律工作者、村（居）民委员会成员、业主委员会成员、物业服务人员等参与网格化服务管理作出规定。

健全运行机制。各地探索建立了“乡呼县应、上下联动”“社区吹哨、部门报到”等工作机制。各地法规普遍规定“纳入清单的网格化服务管理事项或委托网格办理有关工作事项，相关部门、单位应当将相应的力量、资源、经费等配置到网格”，要求部门单位闻“哨”而动、限时办结、及时反馈，网格化工作机构跟进督促办理，形成网格事项闭环运行机制。

凸显科技支撑。各地法规均把科技支撑作为重要内容，并对加强智能化信息平台建设作出规范。明确了平台建设主体、发展方向，赋予平台受理建档、分流交办、检查督促等功能，并要求具有网格化服务管理职责的部门单位推动相关数据信息与平台有效对接，实现数据共享共用。

完善保障措施。各地法规普遍规定了网格化服务管理财政保障和网格员教育培训、职业发展保障等内容，要求建立健全网格员培养、关怀、激励、帮扶等制度，完善网格员薪酬正常增长、绩效奖励和工作补助机制，为网格员履职创造良好环境。

网格化服务管理立法的结构性困境

顶层制度供给不足。由于国家层面至今未出台专项法律或者行政法规，设区的市只能依据立法法关于基层治理事项的授权制定地方性法规，而“基层治理”的内涵外延存在弹性，授权依据不够清晰。各地在核心概念、制度框架、规范标准上各行其是。面对网格化服务管理与基层自治的关系、网格员法律地位等根本性问题，地方立法常因缺少上位法支撑而回避或模糊处理。

行政权与自治权的边界模糊。法律未对该领域内容作出清晰限定，行政力量存在挤压自治空间的风险。应严格限定网格治理范围，构建政府依法行政与基层群众自治的良性互动机制。

网格员身份定位存在制度性模糊。网格员是网格化服务管理功能落地的直接执行者，其身份定位缺乏清晰的制度界定。关于加强社区工作者队伍建设的意见将社区工作者界定为“在社区从事党建、治理、服务工作的全日制专职工作人员”。符合条件的网格员可被聘为社区专职工作人员。不少地方网格员与社区工作者的职责内容多有交叉。网格员待遇偏低，各地立法态度亦不一致，如《徐州市城乡网格化服务管理条例》明确专职网格员享受城乡社区工作者薪酬待遇；多数法规选择避而不谈。

网格功能泛化面临制度性困境。因网格这一治理抓手“好用”，各部门对其逐渐形成了路径依赖。为此，各地普遍在法规中建立事项清单制度与准入退出动态管理机制。但清单化治理的实效仍受制于具体标准，现有规定往往可操作性不足。同时，基层网格设置仍较分散，“一网通办、一网统管”推进不易，事项准入把关不严。

网格化服务管理立法的进阶路径

强化省级立法引领，填补顶层制度空白。省级立法处于顶层设计与基层实践之间的枢纽位置。尚未出台相关法规的省份，宜在三个方向发挥引领作用。其一，统一核心概念与基本制度。针对网格划分标准、网格员分类、事项清单管理等差异，省级立法应当确立全省统一的基本规范与最低标准。其二，厘清网格化服务管理与基层自治的关系。省级立法应在宪法法律框架内明确基层自治组织在其中的权力与责任，以负面清单列明不得纳入网格的事项类型。其三，推动跨部门、跨区域的数据共享与业务协同。省级立法宜以制度形式打破部门壁垒与数据孤岛，促进网格化服务管理信息平台与各职能部门业务系统有效对接。在此基础上，还应积极推动国家层面专项立法，建议适时研究制定网格化服务管理法律或条例，为网格化服务管理提供统一的上位法依据。

明晰权力边界，构建行政与自治的良性互动。破解行政权与自治权边界模糊问题，关键是搭建“权责清单+负面清单+程序规制”的三维框架。权责清单回答“该干什么”。各地虽已普遍建立事项清单制度，但清单的编制主体、程序与标准仍待规范。建议由网格化工作机构会同相关职能部门，按“依法依规、确有必要、基层能够承接”的原则编制，经专家论证与社会公示后报政府批准公布。负面清单回答“不能干什么”。程序规制回答“怎么干”。应构建网格事项准入的事前论证、事中评估、事后退出的全流程闭环，任何部门拟将事项纳入网格，均须经过必要性、可行性与合法性论证并征求基层意见。

构建网格员职业发展体系，破解网格员的身份困境。网格员身份问题，归根结底是网格员队伍的职业化、专业化建设问题，可从三个层面推进。第一，明确身份归属。按照关于加强社区工作者队伍建设的意见，在社区工作的网格员，符合条件的可按规定聘用为社区专职工作人员。第二，畅通晋升通道。地方立法可以明确从网格员到社区工作者、再到村（社区）两委成员的梯次发展路径。第三，夯实薪酬保障。各地立法可参照建立薪酬正常增长、绩效奖励与工作补助机制，并明确工作经费由各级财政统筹保障、列入同级财政预算。

深化数智融合，提升治理效能。数字化、智能化是推动网格化服务管理提质增效的重要支撑。各地应建设统一的网格化服务管理信息平台，平台功能应覆盖信息采集、任务分派、跟踪督办、考核评价全流程。各地法规普遍要求相关职能部门推动数据与平台对接，但部门利益、技术标准仍是现实障碍，宜通过立法明确数据共享的义务、程序及激励约束机制。数字化应服务于治理效能提升，而不是加重基层负担，立法层面可以鼓励各地探索“网格+大数据”智慧治理模式，让数据多跑路、网格员少跑腿。

完善实施监督机制，确保法规落地见效。网格化服务管理立法不能停留在“纸面法治”，必须走向“行动法治”。强化实施监督可从三方面入手：一是配套制度跟进。法规出台后应及时制定实施细则、工作指引与操作规范，使法规原则转化为可操作的制度安排。二是执法检查常态化。各级人大常委会可以将条例实施情况纳入年度监督工作计划，定期开展执法检查或专题调研。三是构建评估反馈闭环。定期评估法规实施效果，及时发现问题、总结经验，为法规修改完善提供依据。

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